Evaluación Económica de Políticas Públicas

1. Motivación y objetivos

El ferrocarril ha desempeñado históricamente un papel fundamental en el sistema de transporte español. Su contribución a la movilidad de personas y mercancías, a la integración económica del territorio y a la provisión de servicios esenciales lo ha convertido en uno de los principales ámbitos de actuación de la política pública. Durante las últimas décadas, España ha destinado importantes recursos al desarrollo de su sistema ferroviario, transformando profundamente la red, especialmente mediante la expansión de la alta velocidad.

Sin embargo, la evolución reciente del sector ha reabierto el debate sobre las prioridades de la política ferroviaria. Las incidencias operativas, los problemas de fiabilidad de determinados servicios y las necesidades de mantenimiento y renovación de las infraestructuras plantean interrogantes sobre la asignación de los recursos públicos. Al mismo tiempo, continúa el debate sobre los beneficios y costes sociales asociados a la expansión de la red de alta velocidad y sobre las alternativas que podrían haberse financiado con los mismos recursos.

La cuestión central no será únicamente determinar si las inversiones realizadas han generado beneficios para la sociedad, sino también analizar si una asignación alternativa de los recursos disponibles podría haber producido mayores ganancias de bienestar social. En particular, se estudiará el equilibrio entre la expansión de nuevas infraestructuras y la conservación, renovación y mejora de la red existente.

La evaluación considerará los efectos sobre la movilidad y accesibilidad, los tiempos de viaje, la calidad y fiabilidad de los servicios, la seguridad, el medio ambiente y la utilización de los recursos públicos. También examinará la distribución de los beneficios y costes entre diferentes grupos de usuarios y territorios.

El propósito último es aportar evidencia que permita valorar las decisiones de inversión ferroviaria en España y extraer conclusiones útiles para mejorar la planificación futura de las infraestructuras y servicios de transporte.

2. Marco conceptual de la evaluación

La evaluación se fundamentará en los principios del análisis coste-beneficio, entendido como un instrumento para medir los cambios en el bienestar social derivados de una intervención pública respecto a una situación contrafactual.

Siguiendo el enfoque desarrollado por de Rus et al. (2022; 2023), los efectos de las inversiones ferroviarias pueden analizarse a partir de los cambios en la disposición a pagar de los individuos y en la utilización de recursos reales, o alternativamente mediante la agregación de los cambios en los excedentes de los agentes afectados. Ambos procedimientos permiten aproximar las variaciones del bienestar social bajo los supuestos correspondientes y proporcionan un marco coherente para identificar los beneficios y costes de las intervenciones.

En el ámbito ferroviario, la evaluación deberá considerar tanto los efectos sobre los usuarios del ferrocarril como los producidos sobre los operadores, los gestores de infraestructuras, el sector público y los restantes modos de transporte. Entre los principales componentes se encuentran los ahorros de tiempo, los cambios en la calidad del servicio, los costes de construcción, operación y mantenimiento, los efectos sobre la seguridad y las externalidades ambientales.

Una cuestión particularmente importante será el tratamiento de los efectos indirectos y territoriales. Las mejoras de accesibilidad pueden favorecer cambios en la localización de actividades económicas y en las oportunidades disponibles para personas y empresas. Sin embargo, no todos estos efectos constituyen necesariamente beneficios adicionales a los ya recogidos en el análisis convencional. Su incorporación exigirá identificar los mecanismos económicos que los generan y evitar la doble contabilización.

Asimismo, la evaluación distinguirá entre eficiencia y distribución. Una inversión puede generar beneficios sociales netos positivos y, simultáneamente, distribuirlos de forma desigual entre usuarios, territorios o grupos de renta. Por ello, junto con la valoración agregada de sus efectos, se procurará identificar quiénes se han beneficiado de las distintas actuaciones y quiénes han soportado sus costes.

3. La política de inversiones ferroviarias en España

El estudio comenzará con una caracterización de la evolución de la política ferroviaria española durante el período analizado. Se reconstruirán, en la medida que permita la información disponible, las principales decisiones de inversión, sus objetivos declarados y la distribución de los recursos entre diferentes actuaciones y segmentos de la red.

Se prestará especial atención a la expansión de la alta velocidad, la modernización de la red convencional, las inversiones en cercanías, las actuaciones sobre el transporte ferroviario y los gastos de mantenimiento y renovación de las infraestructuras existentes.

Esta reconstrucción permitirá analizar cómo han evolucionado las prioridades de inversión y su relación con las necesidades de transporte. Para ello, se examinarán indicadores de demanda, utilización de las infraestructuras, accesibilidad, tiempos de viaje, calidad del servicio y costes, distinguiendo cuando resulte necesario entre corredores, áreas metropolitanas y tipos de tráfico.

El análisis tendrá en cuenta que las distintas inversiones no son necesariamente independientes. La construcción de nuevas líneas puede modificar la demanda y la capacidad disponible en la red convencional, mientras que las actuaciones de mantenimiento o modernización pueden afectar a la fiabilidad y al aprovechamiento de infraestructuras existentes. Igualmente, las políticas de tarifas, cánones y subvenciones pueden condicionar la utilización de la red y los beneficios sociales obtenidos de las inversiones.

Esta primera parte permitirá establecer una base empírica para la evaluación y seleccionar las actuaciones o conjuntos de inversiones sobre los que resulte posible desarrollar un análisis económico más detallado.

4. Estrategia de evaluación y escenarios contrafactuales

La evaluación combinará el análisis retrospectivo de las inversiones realizadas con la construcción de escenarios alternativos de asignación de recursos.

En primer lugar, se examinarán los costes y beneficios sociales de las actuaciones seleccionadas, considerando su evolución durante el período de análisis. La metodología se adaptará a las características de cada intervención y a la disponibilidad de información, distinguiendo entre inversiones en nuevas infraestructuras y actuaciones de mejora, renovación o mantenimiento de las existentes.

En segundo lugar, se plantearán escenarios contrafactuales que permitan valorar los costes de oportunidad de las decisiones adoptadas. Entre las alternativas que se propone estudiar se encuentran:

1. Mantenimiento y renovación de la red existente. Se analizará una situación de referencia en la que se realizan las actuaciones necesarias para mantener las condiciones de funcionamiento de la infraestructura y evitar un deterioro indebido del servicio.
2. Menor expansión de la red de alta velocidad. Se considerarán escenarios en los que determinadas inversiones de ampliación se hubieran pospuesto, reducido o sustituido por actuaciones de mejora de las conexiones existentes.
3. Mayor inversión en la red convencional y en cercanías. Se examinará la posibilidad de destinar una parte de los recursos empleados en nuevas infraestructuras a actuaciones de modernización, capacidad, fiabilidad y calidad del servicio en otros segmentos de la red.
4. Estrategias alternativas de inversión y mantenimiento. Se estudiarán, cuando la información lo permita, combinaciones de actuaciones destinadas a mejorar el funcionamiento del conjunto del sistema ferroviario, considerando sus complementariedades y restricciones presupuestarias.

La definición de estos escenarios no supondrá que todas las inversiones sean intercambiables ni que una reasignación de recursos pueda reproducirse sin restricciones técnicas, institucionales o temporales. Las alternativas deberán ser plausibles en el momento en que se adoptaron las decisiones y responder a necesidades de transporte identificables.

La comparación se realizará mediante indicadores de bienestar social, prestando atención a las diferencias en los costes de inversión y mantenimiento, la demanda atendida, los tiempos de viaje, la calidad y fiabilidad del servicio, los costes de operación y las externalidades. Siempre que resulte posible, los efectos se expresarán en términos monetarios y se agregarán utilizando los criterios habituales de evaluación económica.

Se distinguirá, además, entre dos perspectivas retrospectivas. La primera valorará los resultados de las inversiones a partir de la información efectivamente observada. La segunda examinará, cuando sea posible, la justificación económica de las decisiones con la información y las expectativas disponibles en el momento de su adopción. Esta distinción permitirá separar los errores de previsión de los cambios sobrevenidos en las condiciones económicas o de transporte.

La cuantificación de los escenarios alternativos dependerá de la disponibilidad de datos y de la posibilidad de construir hipótesis suficientemente fundamentadas. Por ello, el estudio podrá combinar evaluaciones cuantitativas detalladas de determinadas actuaciones con un análisis comparativo más amplio del conjunto de la política ferroviaria.

5. Resultados esperados y contribución del estudio

La investigación pretende ofrecer una valoración económica de la orientación seguida por la política de inversiones ferroviarias en España, identificando sus principales beneficios, costes y efectos distributivos.

Su contribución específica consistirá en incorporar de forma explícita el coste de oportunidad de las decisiones de inversión. De este modo, el análisis no se limitará a determinar si una infraestructura ha producido beneficios, sino que examinará si las alternativas disponibles podrían haber generado mayores ganancias de bienestar con recursos comparables.

El estudio permitirá también analizar hasta qué punto las prioridades de inversión han respondido a las necesidades de movilidad y a las características de la demanda, así como el papel desempeñado por la conservación y mejora de las infraestructuras existentes.

Los resultados estarán condicionados por la disponibilidad de información histórica y por la incertidumbre inherente a la construcción de escenarios contrafactuales. Estas limitaciones se harán explícitas y, cuando corresponda, se realizarán análisis de sensibilidad para examinar la robustez de las conclusiones.

En última instancia, la evaluación aspira a proporcionar criterios económicos para orientar las decisiones futuras de inversión ferroviaria, contribuyendo a una utilización más eficiente de los recursos públicos y a una mejora del bienestar social.

Referencias bibliográficas

de Rus, G., Socorro, M. P., Valido, J. y Campos, J. (2022). Cost-benefit analysis of transport projects: Theoretical framework and practical rules. Transport Policy, 123, 25-39.

de Rus, G., Socorro, M. P., Valido, J. y Campos, J. (2023). Economic evaluation of transport projects. Springer Nature Switzerland.

Autores

M. Pilar Socorro (Doctora en Economía, UAB). Actualmente Catedrática de Economía Aplicada de la ULPGC, donde imparte docencia de Microeconomía, Economía de la Información y Evaluación Económica de Proyectos. Ha sido directora del grupo de investigación sobre Economía de las Infraestructuras, Transporte y Turismo (2014-2019) y Vicedecana del Grado en Economía de la ULPGC (2015-2025). Evaluadora de proyectos precompetitivos para la Agencia Estatal de Investigación y para la agencia pública de investigación belga Research Foundation-Flanders. Cuenta con numerosas publicaciones en revistas de alto impacto y experiencia tanto en proyectos nacionales como proyectos internacionales financiados por la Comisión Europea, el Banco Europeo de Inversiones o el Banco Interamericano de Desarrollo. Recientemente ha colaborado con la AIReF en la elaboración del Spending Review de Infraestructuras.

Jorge Valido (Doctor en Economía, ULPGC, Premio Extraordinario). Profesor Titular de la ULPGC. Ha realizado estancia de investigación para estudios de doctorado en el University College London (UCL). Ha impartido docencia en Microeconomía y Evaluación Económica de Proyectos. Ha publicado en diversas revistas científicas internacionales indexadas y participado en proyectos y contratos tanto a nivel nacional como internacional. Ha sido asesor en Evaluación Económica para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Europeo de Inversiones, así como para organizaciones gubernamentales nacionales y regionales. Recientemente ha colaborado con la AIReF en la elaboración del Spending Review de Infraestructuras y ha liderado para el BID un proyecto para el asesoramiento y apoyo en evaluación económica de inversiones en infraestructuras. En la actualidad es coordinador del Grupo de Investigación en Economía de las Infraestructuras, Transporte y Turismo (EITT) de la ULPGC.

1. Objetivo y enfoque

La política de vivienda en España no es un programa, sino un conjunto de instrumentos con formas jurídicas distintas: gasto directo (ayudas al alquiler, construcción de vivienda protegida), gastos fiscales (deducción transitoria por vivienda, IVA reducido, reducciones de los arrendadores, deducción del inquilino, rebajas del ITP y del ISD), avales y préstamos públicos, y regulación de alquileres. Los gestionan tres niveles de gobierno con presupuestos separados y casi nunca se evalúan juntos: el gasto se mide contra su presupuesto, los beneficios fiscales aparecen en la memoria anual sin respuestas de comportamiento y la regulación se valora sin contabilidad fiscal.

La idea del MVPF es calcular la disposición a pagar de todos los afectados por un cambio marginal de la política, dividida por su coste neto para el sector público una vez descontadas las externalidades fiscales. Para cada instrumento se define quién gana y quién pierde, el coste neto para el sector público consolidado y por nivel de gobierno, los parámetros clave, los datos disponibles para estimarlos y cómo identificar los que no están disponibles.

2. Instrumentos y balance fiscal de la vivienda

García Montalvo y Mas (2000) analizan todas las políticas de vivienda aplicadas entre 1981 y 1998 calculando el subsidio efectivo en función de la base imponible de los declarantes, que oscila entre el 41 % y el 9 % dependiendo de la renta y del año. Asimismo, calculan un coste total de las ayudas públicas del 2 % del PIB.

En la actualidad, tres grupos de medidas definen las políticas de vivienda:

• Beneficios fiscales. La deducción transitoria por vivienda (compras anteriores a 2013) costó 2.268 M€ en 2023. Las reducciones de los arrendadores cuestan 716 M€ de cuota estatal y unos 1.200 M€ en total.
• Plan Estatal 2026-2030. Dispone de 7.000 M€ en cinco años: 40 % oferta, 30 % rehabilitación y 30 % ayudas al alquiler.
• Por su parte la Ley de vivienda de 2023 también proporciona reducciones de la base imponible de los arrendamientos a los propietarios en zonas tensionadas y límites de precios de los alquileres.

Por último, el RDL 29/2026, pendiente de convalidación, liga la reducción de los arrendadores a la evolución del alquiler, crea una deducción del 10 % para inquilinos y aplica un IVA del 4 % a la vivienda protegida permanente.

El balance fiscal de la vivienda en los 51 municipios catalanes de más de 25.000 habitantes (2023) muestra que el gasto en vivienda equivale al 25 % de lo que se recauda con impuestos sobre la vivienda (15,9 % con el gasto de 2019). Los municipios recaudan sobre todo IBI (80 %), la Generalitat ITP (42 %) e impuesto sobre el patrimonio (32 %), y el Estado financia el 168 % de lo que recauda. De estos resultados se derivan tres lecciones:

1. El cociente recaudación/gasto no es un buen criterio de bienestar.
2. La composición de los impuestos determina el coste de financiar el gasto.
3. Las externalidades fiscales cruzan niveles de gobierno, porque quien da la licencia o construye no se queda con la mayor parte de la recaudación que genera.

3. Marco común y datos

El MVPF de cada instrumento se calculará para el sector público consolidado y también por nivel de gobierno. La disposición a pagar suma a todos los afectados, incluidos los arrendadores y vendedores que capturan parte de la ayuda a través de precios y alquileres. Para comparar instrumentos que llegan a grupos distintos se usan pesos distributivos (η) basados en la distribución de la renta.

Supongamos que se está pensando financiar una política A con una cantidad neta G1 financiada reduciendo el gasto (o aumentando el ingreso) de una política B por la misma cantidad. Esta combinación de políticas aumenta el bienestar social solo si

$${\overline{\eta }}_A{MVPF}_A>{\overline{\eta }}_B{MVPF}_B$$

donde

$${\overline{\eta }}_A=\sum {\eta }_i\frac{{MVPF}_i^A}{\sum {MVPF}_i^A}$$

El bienestar aumenta si y solo si las ganancias de bienestar por el aumento del gasto en la política A superan las pérdidas de bienestar de reducir el gasto en la política 2. Los MVPF de dos políticas explican el coste de transferir bienestar entre dos grupos de beneficiarios y generará una ganancia de bienestar si

$$\frac{{\overline{\eta }}_A}{{\overline{\eta }}_B}>\frac{{MVPF}_B}{{MVPF}_A}$$

Las políticas sin coste presupuestario directo (regulación, suelo) también se incluirán en esta evaluación integral aunque con un tratamiento diferenciado. Cuatro gastos fiscales tienen ya parámetros estimados con el Panel de Hogares IEF-AEAT 2016-2023: una muestra de personas y hogares, declarantes o no, con la declaración de IRPF completa y un módulo catastral que enlaza a cada persona con su vivienda habitual y sus inmuebles. Los diseños son discontinuidades en los cortes de edad autonómicos, reformas como experimento y asociaciones con controles. El resto de instrumentos serán calibrados con supuestos explícitos y rangos de sensibilidad.

Referencias bibliográficas

García-Montalvo, J. y M. Mas (2000). La vivienda y el sector de la construcción en España. Editorial Fundación CAM.

Hendren, N. & Sprung-Keyser, B. (2020). A Unified Welfare Analysis of Government Policies. The Quarterly Journal of Economics, 135(3), 1209-1318.

Raya, JM. et al. (2024). Análisis del gasto público en vivienda respecto a la recaudación fiscal por vivienda. Cátedra UPF-APCE-Tecnocasa.

Autores

José García Montalvo es licenciado por la Universidad de Valencia, doctor en Economía por la Universidad de Harvard y catedrático de Economía en la UPF. Miembro del Consejo Asesor del Ministerio de Economía y del Consejo Asesor del Ministerio de Vivienda. Ha recibido, entre otros, el Primer Premio Nacional de Licenciatura en Economía (1988), el Premio Extraordinario (1990), el premio ICREA Academia (2009 y 2014), el premio a la Transferencia de Conocimiento del Consejo Social (2010), la Medalla de la UPF (2013), el Premio Cataluña Economía (2017), el Premio Jaume I de Economía (2019) y el Premio Nacional a la Colaboración Público-Privada en Investigación (2023). Ha publicado 20 libros y 200 artículos académicos.

Josep Maria Raya es Catedrático de Economía en Tecnocampus (Universitat Pompeu Fabra). Sus principales líneas de investigación son la economía de la vivienda y la economía del turismo. Ha publicado en más de 30 revistas indexadas en el JCR. Fue galardonado con el premio al mejor artículo publicado en SERIES durante el periodo 2014-2016. Cuenta con más de 2.100 citas según Google Scholar.

1. Motivación y objetivo

El sistema de Seguridad Social español afronta una intensa presión demográfica. El envejecimiento poblacional —fruto de la baja fecundidad y la elevada longevidad— junto con la jubilación del baby boom, situarán la tasa de dependencia demográfica en España entre las más altas de la OCDE en las próximas décadas. Con las reglas actuales, esta transición generará graves tensiones financieras en el régimen de reparto y prestación definida español. Aunque sucesivas reformas y contrarreformas (2011, 2013 y 2021-2023) han procurado conciliar suficiencia y sostenibilidad, el debate se ha centrado en métricas contables (agotamiento del Fondo de Reserva o déficit contributivo sobre el PIB).

El informe modeliza con detalle las reglas institucionales del sistema de pensiones español, mantiene estilizado el entorno macroeconómico y simula los principales contrafactuales en debate: el aumento de la edad de jubilación, la ampliación del periodo de cómputo de la base reguladora, la eliminación de los límites a las bases de cotización, la transición hacia cuentas nocionales y reglas alternativas de ajuste fiscal.

2. Estrategia de modelización: aislar el sistema de Seguridad Social español

Para aislar con nitidez los mecanismos económicos en juego, el informe modeliza en detalle la arquitectura institucional de las pensiones en España y mantiene una estructura macroeconómica estilizada.

Entorno macroeconómico. El análisis considera una economía de generaciones solapadas en tiempo discreto t ∈ {0, …, T}. Los agentes económicos acceden al mercado laboral a la edad adulta j = 1 y viven a lo sumo hasta la edad J. El tamaño de las cohortes evoluciona según la proyección demográfica oficial para España {N_j,t}, recogiendo la jubilación del baby boom y la baja fecundidad. Para eludir efectos de equilibrio general que dificulten la interpretación, los precios de los factores productivos —el salario real por unidad de eficiencia w_t y el tipo de interés real R_t— se determinan mediante una función de producción neoclásica estándar o en una economía pequeña y abierta con crecimiento exógeno de la productividad g. Los individuos presentan preferencias estándar de ciclo vital sobre consumo y ocio, con perfiles de productividad laboral según la edad ϵ_j y perturbaciones salariales idiosincrásicas.

Detalle institucional de la Seguridad Social española. El informe modeliza los elementos institucionales determinantes del Régimen General de la Seguridad Social:

1. Bases de cotización con límites legales. Los trabajadores y los empleadores abonan cotizaciones a la Seguridad Social a un tipo τ_t sobre los ingresos laborales y_j,t = w_tϵ_jl_j,t, acotados entre un límite máximo y_t^máx y un límite mínimo y_t^mín fijados por ley.
2. Base reguladora. La pensión inicial se calcula a partir de la media histórica de las bases de cotización de los K años anteriores a la jubilación:
   
   (con las bases pasadas actualizadas mediante el IPC) lo que reproduce la ampliación del horizonte de cómputo en España (de 15 a 25 años y, recientemente, a 27 de 29 años).
3. Escala de coeficientes por años cotizados. La prestación legal depende de los años de cotización acumulados, P_t = α(N^cont)BR_t, con penalizaciones por jubilación anticipada y bonificaciones por demora del retiro más allá de la edad legal R^a.
4. Límites máximos y mínimos de las prestaciones. Las prestaciones efectivas se hallan acotadas por una pensión máxima legal P_t^máx y una pensión mínima P_t^mín garantizada mediante complementos a mínimos de carácter no contributivo, lo que comprime de forma sustancial la distribución de prestaciones.
5. Financiación y sostenibilidad. Las pensiones corrientes se financian mediante las cotizaciones sociales, el recargo del Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI), los recursos del Fondo de Reserva y transferencias del Estado cuando el saldo contributivo es deficitario.

3. Experimento conceptual: evaluación de políticas contrafactuales

A partir del modelo calibrado, el informe simula y evalúa comparativamente cinco reformas contrafactuales frente a la transición demográfica española:

1. Aumentos paramétricos de la edad de jubilación. Acelerar la elevación de la edad legal de jubilación hacia los 68-70 años o vincular formalmente la edad de jubilación a la esperanza de vida a los 65 años.
2. Ampliación del periodo de cómputo. Extender la ventana de cálculo K a toda la vida laboral (por ejemplo, 35-40 años), eliminando la exclusión regresiva de los salarios de las etapas iniciales de la carrera profesional.
3. Eliminación de los límites a las bases de cotización. Suprimir los límites máximos a las bases de cotización y_t^máx manteniendo la cuantía de la pensión máxima legal P_t^máx (un gravamen impositivo neto sobre las rentas altas), frente a un escenario con ampliación proporcional de las pensiones máximas.
4. Transición estructural a cuentas nocionales. Pasar de la fórmula de prestación definida a un sistema de cuentas nocionales de aportación definida actuarialmente neutral (como en Suecia o Italia), que vincula directamente las pensiones a las cotizaciones de toda la vida laboral y a la longevidad de cada cohorte.
5. Reglas alternativas de ajuste fiscal. Equilibrar el déficit estructural del sistema mediante subidas de cotizaciones (ampliando el MEI), transferencias fiscales financiadas con impuestos indirectos sobre el consumo (IVA) o una menor revalorización de las pensiones devengadas.

4. Marco metodológico: el enfoque IWA

Para evaluar estos escenarios contrafactuales, el informe adopta la metodología de Barcons et al. (2026) y utiliza el consumo agregado perpetuo —un flujo constante de una unidad de consumo agregado en todas las fechas— como unidad para medir y comparar bienestar. Expresar los cambios de bienestar individuales en unidades de consumo perpetuo permite evaluaciones de eficiencia Kaldor-Hicks bien definidas.

Para cualquier perturbación de política θ, la ganancia de eficiencia Kaldor-Hicks es la suma no ponderada de los cambios de bienestar individuales:

donde denota la alteración del bienestar del individuo i escalada por su valoración marginal del consumo agregado perpetuo, λⁱ. Un valor positivo Ξ^E > 0 indica que la reforma amplía la frontera intertemporal agregada de consumo, de modo que los agentes beneficiados podrían en principio compensar a los perjudicados.

Asimismo, el marco descompone las ganancias totales de eficiencia en dos mecanismos económicos distintos:

donde Ξ^DIS recoge las ganancias demográficas de reparto intertemporal —derivadas de que las generaciones nacidas en distintas fechas afrontan perfiles demográficos y sendas de consumo distintos— y Ξ^FIS recoge las ganancias friccionales de reparto intertemporal resultantes de mitigar restricciones de endeudamiento o la incompletitud de los mercados de activos. La evaluación con cualquier función de bienestar social admite una descomposición analítica exacta entre eficiencia agregada y redistribución:

donde es el peso efectivo normalizado asignado por el planificador al individuo i, dadas ponderaciones the Pareto αⁱ.

5. Aportaciones y resultados esperados

La literatura previa sobre las pensiones en España suele presentar sus resultados cohorte a cohorte o para una población estacionaria (Boldrin et al., 1999; Díaz-Giménez and Díaz-Saavedra, 2009; Sánchez Martín et al., 2025). El análisis en este informe proporciona una ordenación de las reformas por ganancias de eficiencia independiente de la función de bienestar social, junto con un mapa detallado de agentes beneficiados y perjudicados por cohorte y nivel de renta. En particular, para cada contrafactual, el informe traza la senda de transición dinámica y presenta:

• las variaciones de bienestar cohorte a cohorte para jubilados, trabajadores en activo y cohortes futuras;
• la ganancia agregada de eficiencia Kaldor-Hicks Ξ^E en unidades de consumo perpetuo;
• la descomposición entre reparto demográfico (Ξ^DIS) y costes de distorsión económica (Ξ^FIS);
• las disyuntivas distributivas (Ξ^R) entre percentiles de renta.

Al modelizar con precisión el sistema de pensiones en un marco de bienestar intergeneracional, el informe ofrece una guía rigurosa a las instituciones públicas a la hora de evaluar vías de reforma alternativas en sociedades envejecidas.

Referencias bibliográficas

Barcons, S., Dávila, E. y Schaab, A. (2026). Intergenerational welfare assessments. NBER Working Paper.

Boldrin, M., Jiménez-Martín, S. y Peracchi, F. (1999). Social security and retirement in Spain. En J. Gruber y D. A. Wise (eds.), Social Security and Retirement around the World (pp. 305-353). University of Chicago Press.

Díaz-Giménez, J. y Díaz-Saavedra, J. (2009). Delaying retirement in Spain. Review of Economic Dynamics, 12(1), 147-167.

Sánchez Martín, A. R., de la Fuente, Á. y García Díaz, M. Á. (2025). Los efectos de la reforma de pensiones de 2021-23: un análisis con el modelo MSSP-OLG. FEDEA Working Paper.

Autor

Eduardo Dávila es Assistant Professor de Economía en la Universidad de Yale y Faculty Research Fellow del National Bureau of Economic Research (NBER). Es licenciado en Economía por la Universitat Pompeu Fabra (2008) y doctor en Economía por la Universidad de Harvard (2014). Antes de incorporarse a Yale en 2018, fue Assistant Professor de Finanzas en la Stern School of Business de la Universidad de Nueva York. Su investigación se centra en economía financiera y macroeconomía, con énfasis en cuestiones normativas. Es editor asociado de SERIEs, Theoretical Economics y el Journal of Financial Intermediation. Ha recibido, entre otras distinciones, el Premio Nacional de Fin de Carrera (2008), el Top Finance Graduate Award (2014), una Lamfalussy Fellowship del BCE (2021), un CAREER Award de la NSF (2023), el Arthur Greer Memorial Prize de Yale (2024), una Sloan Research Fellowship (2024) y el Premio Fundación Banco Sabadell a la Investigación Económica (2024). Sus trabajos han sido publicados en American Economic Review, Journal of Finance, Journal of Financial Economics, Journal of Political Economy, Review of Economic Studies y Review of Financial Studies.

1. Motivación y objetivo

Las inversiones públicas en defensa frente a inundaciones deben evaluarse por su contribución al bienestar social, comparando los beneficios esperados de la intervención con los costes sociales de los recursos que requiere. El análisis coste-beneficio (ACB) proporciona el marco adecuado para realizar esta comparación. Su fundamento se encuentra en la economía del bienestar y en la teoría de evaluación de proyectos. Su aplicación incorpora el riesgo y la incertidumbre, los daños sin precio de mercado y los efectos distributivos.

El propósito es, utilizando un caso real, qué información debe emplearse, qué daños y beneficios deben incorporarse, cómo deben valorarse y cómo deben tratarse el riesgo y la incertidumbre para determinar si una actuación genera beneficios sociales superiores a sus costes.

El trabajo tiene carácter retrospectivo, pero responde a una pregunta estrictamente ex ante: con la información disponible cuando se proyectaron las actuaciones, ¿cómo debería haberse realizado un ACB riguroso? Por ello, los datos del episodio de octubre de 2024 quedan deliberadamente fuera del análisis principal y, en su caso, se reservarían para una validación posterior.

2. Enfoque: la práctica internacional como referencia

El estudio parte de los fundamentos del ACB desarrollados en la economía del bienestar y en la teoría de evaluación de proyectos (véanse, por ejemplo, Johansson, 1993, y Johansson y Kriström, 2015). Este marco se contrasta con las principales guías de evaluación de inversiones públicas de la Comisión Europea, HM Treasury y la OCDE, así como con la práctica específica de evaluación del riesgo de inundación de la Environment Agency y del US Army Corps of Engineers. La Guía metodológica del CEDEX (2021) se utiliza únicamente como antecedente para identificar y reproducir, cuando proceda, la metodología española empleada en la evaluación anterior del barranco del Poyo; no constituye el marco metodológico rector del nuevo estudio.

1. Beneficios sociales y daño evitado. El beneficio de una actuación se define como el incremento de bienestar social respecto de un contrafactual sin actuación. En este tipo de proyectos, su componente principal se mide mediante la reducción del daño anual esperado, a la que se añaden, cuando sean adicionales y puedan valorarse sin doble contabilización, los cambios relevantes en mortalidad y salud, patrimonio, medio ambiente, servicios públicos y otros efectos no recogidos en los daños de mercado.
2. Riesgo e incertidumbre. El riesgo asociado a variables para las que pueden especificarse distribuciones probabilísticas se analizará mediante métodos probabilísticos, incluida la simulación Monte Carlo cuando resulte apropiado. La incertidumbre profunda, como por ejemplo, clima, usos del suelo, horizonte o tasa de descuento, se tratará mediante escenarios y análisis de robustez.
3. Valoración amplia de los daños. Se incluirán daños tangibles directos —viviendas, empresas, infraestructuras, vehículos, maquinaria y equipos, agricultura—, daños indirectos por interrupción de actividad o servicios y daños sin precio de mercado, como mortalidad, lesiones, salud mental, patrimonio cultural, paisaje y servicios ambientales. La valoración utilizará costes de oportunidad y valores sociales, evitando confundir pérdidas de recursos con indemnizaciones o transferencias financieras.
4. Efectos distributivos. Los resultados se presentarán primero sin ponderación distributiva. Como análisis adicional se examinará quién soporta los daños y quién recibe los beneficios. Cuando se utilicen ponderaciones distributivas, se justificarán de manera explícita dentro de un marco de bienestar social y mantenerse separadas de la medición de eficiencia.
5. Descuento y horizonte. El horizonte temporal se justificará por la vida útil de las obras y la evolución de la exposición. El análisis distinguirá claramente entre una tasa social de descuento constante y, cuando proceda, una estructura de tasas decrecientes.

3. Marco metodológico y datos

El análisis compara la situación sin actuación, representada por k = 0, con cada una de las alternativas de intervención, representadas por k = 1, 2, … Para cada año t, DAE_k,t representa el daño social anual esperado bajo la alternativa k.

Para calcular el daño anual esperado se construye una curva que relaciona la magnitud monetizada del daño social, D, con la probabilidad anual de excedencia p, es decir, la probabilidad de que en un año se alcance o supere una determinada magnitud de inundación. El daño anual esperado es el área bajo esa curva. La expresión original se mantiene sin cambios:

La primera igualdad expresa la definición exacta del DAE: es la integral del daño D(p) sobre todo el rango de probabilidades, desde 0 hasta 1.

En esta expresión,p es la probabilidad anual de excedencia y D(p) es el daño social monetizado asociado al nivel de inundación correspondiente a esa probabilidad.

El símbolo i es un índice que identifica los distintos puntos o niveles de inundación disponibles en la curva daño-probabilidad

D_i y D_i+1 son los daños estimados en dos puntos consecutivos de la curva, y p_i y p_i+1 sus respectivas probabilidades anuales de excedencia.

El término aproxima el área de cada tramo de la curva mediante un trapecio: toma el daño medio entre dos puntos consecutivos y lo multiplica por el intervalo de probabilidad comprendido entre ambos.

La suma de esos tramos aproxima la integral cuando la curva solo se conoce en un número limitado de puntos. El último término, p(T_máx) · D(T_máx), añade el área residual correspondiente a sucesos todavía más extremos que el mayor periodo de retorno modelizado.

La fórmula está escrita de manera genérica para no recargar la notación. En la aplicación a cada alternativa k y a cada año t, tanto el DAE como la función de daños D(p) corresponden a esa alternativa y a ese año; esos índices se incorporan después de forma explícita en la ecuación del VAN.

La integral suma, a lo largo de todo el rango de probabilidades posibles, el daño asociado a cada nivel de inundación. El DAE es, por tanto, la pérdida social media que cabe esperar en un año. Una actuación de prevención genera un beneficio social en la medida en que reduce la curva daño-probabilidad y, con ello, el área situada bajo la curva.

El valor actual neto de cada alternativa es el valor descontado de la reducción del DAE a lo largo del horizonte H, menos sus costes de inversión operación y mantenimiento:

La diferencia (DAE_0,t − DAE_k,t) representa el daño social esperado evitado gracias a la actuación y constituye su beneficio social esperado en el año t.

En cada año se calcula el daño social que la actuación evita y se resta el coste social que exige. Ese beneficio neto anual se descuenta para expresarlo en valor presente y finalmente se suman todos los años. Un VAN positivo indica que los beneficios sociales esperados superan los costes sociales. Cuando las alternativas son mutuamente excluyentes, el criterio económico es, en principio, seleccionar la alternativa con el VAN más elevado, teniendo también en cuenta los efectos relevantes que no hayan podido monetizarse y las restricciones pertinentes.

4. Alternativas evaluadas y resultados esperados

La componente hidráulica se construirá con modelización bidimensional del barranco y de la llanura de inundación, con el objetivo de estimar la relación entre intensidad de la inundación, exposición y daños para distintos periodos de retorno y escenarios. La componente económica se organizará como una escalera de beneficios: daños tangibles, daños indirectos, mortalidad y salud, patrimonio y medio ambiente y, separadamente, efectos distributivos. Cada componente se añadirá de forma secuencial para mostrar qué categorías de daño y qué hipótesis explican la rentabilidad social de cada alternativa.

Los datos proceden de los proyectos y sus anejos (modelos hidráulicos, presupuestos, cartografía de riesgo), del parcelario catastral, de la población expuesta, de las indemnizaciones del Consorcio de Compensación de Seguros por episodios anteriores y de fuentes públicas; se solicitarán a la Confederación Hidrográfica del Júcar los archivos de trabajo necesarios para reproducir y ampliar la modelización. Cada hipótesis, fuente y parámetro queda documentado para que el ejercicio sea replicable.

Los precios de mercado se corregirán cuando no reflejen costes de oportunidad sociales y las transferencias financieras no se contabilizarán como pérdidas sociales salvo en la medida en que impliquen consumo real de recursos. Todas las hipótesis, fuentes, parámetros y reglas de valoración quedarán documentadas para que el ejercicio sea replicable.

Se evaluarán, frente al contrafactual sin actuación, las alternativas técnicamente relevantes, incluyendo las actuaciones en los tramos alto y bajo, el proyecto completo y, cuando proceda, una ejecución por fases que preserve flexibilidad ante la incertidumbre. Para cada alternativa el resultado central será el VAN y su distribución probabilística.

Más allá del caso concreto, el estudio pretende ofrecer un protocolo de evaluación fundamentado en la teoría económica del ACB y contrastado con la mejor práctica internacional, aplicable a futuras actuaciones de defensa frente a inundaciones en España. El protocolo deberá precisar el contrafactual y las alternativas relevantes, la información mínima que deben contener los proyectos, las categorías de daño y beneficio que deben incluirse, los métodos de valoración, las reglas para evitar la doble contabilización y el tratamiento del riesgo, la incertidumbre y la distribución. La metodología utilizada en el análisis previo del barranco del Poyo, incluida la referencia al CEDEX (2021), se conservará únicamente como antecedente para asegurar trazabilidad y comparabilidad.

Referencias bibliográficas

CEDEX (2021). Guía metodológica para el análisis coste-beneficio de actuaciones estructurales de defensa frente a inundaciones. Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

Comisión Europea (2014). Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects. DG REGIO.

Comisión Europea (2021). Economic Appraisal Vademecum 2021-2027.

Environment Agency (2024). Flood and Coastal Erosion Risk Management: Appraisal Guidance. Reino Unido.

HM Treasury (2022). The Green Book: Central Government Guidance on Appraisal and Evaluation. Reino Unido.

Johansson, P.-O. (1993). Cost-Benefit Analysis of Environmental Change. Cambridge University Press.

Johansson, P.-O. y Kriström, B. (2015). Cost-Benefit Analysis for Project Appraisal. Cambridge University Press.

OCDE (2018). Cost-Benefit Analysis and the Environment: Further Developments and Policy Use. OECD Publishing.

US Army Corps of Engineers. EM 1110-2-1619 Risk-Based Analysis for Flood Damage Reduction Studies; HEC-FDA.

Autores

María Loureiro García es catedrática de Fundamentos del Análisis Económico en la Universidade de Santiago de Compostela (USC) y directora científica de ECOBAS. Investiga la economía del cambio climático y de los recursos naturales y la valoración económica de bienes ambientales. Editora de Ecological Economics y Premio de Investigación en Ciencias Sociales de la Xunta de Galicia.

María Alló Pazos es profesora titular de Economía en la Universidade da Coruña (UDC) y vicedecana de Internacionalización. Doctora por la USC, trabaja en economía ambiental: preferencias ante políticas climáticas, gestión de recursos y riesgos naturales. Publicaciones en Ecological Economics, Energy Policy y World Development.

Jerónimo Puertas Agudo es catedrático de Ingeniería Hidráulica en la Escuela de Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos y vicerrector de Investigación y Transferencia de la UDC. Investigador del grupo de Ingeniería del Agua y del Medio Ambiente (GEAMA) en el CITEEC, trabaja en hidrología, hidráulica fluvial y drenaje urbano y es uno de los desarrolladores del modelo hidráulico bidimensional Iber, de uso extendido en la cartografía del riesgo de inundación en España.