¿Es España diferente? regularización migratoria en el contexto europeo
Fecha: junio 2026
Claudia Finotelli*
Migración irregular, regularización, política migratoria, España
Panorama Social, N.º 43 (junio 2026)
RESUMEN
Las regularizaciones constituyen uno de los instrumentos de control migratorio más controvertidos en el contexto europeo. En este artículo se analizan los mecanismos de regularización en España, Italia y Alemania con el fin de entender las limitaciones y las virtudes del modelo español desde una perspectiva comparada. Italia ha recurrido históricamente a regularizaciones masivas para corregir el desajuste estructural entre la demanda de mano de obra y unos marcos regulatorios restrictivos. Alemania, tradicionalmente reacia a estas medidas, ha desarrollado vías individuales vinculadas a criterios de integración. Por otro lado, España, tras seis regularizaciones extraordinarias entre 1985 y 2005, ha institucionalizado el arraigo como mecanismo continuo de regularización individual, logrando mantener la irregularidad en niveles relativamente contenidos durante dos décadas. Sin embargo, el incremento de los flujos migratorios tras la pandemia del COVID-19 ha puesto a prueba la eficacia de este instrumento, preparando el terreno para una nueva regularización extraordinaria. El análisis concluye que, más allá de sus diferentes modelos, las regularizaciones responden en los tres países a lógicas similares, reflejando la dificultad de los regímenes migratorios europeos para articular canales de entrada suficientemente flexibles.
1. Introducción
La inmigración irregular se ha convertido en una característica estructural de muchos regímenes migratorios contemporáneos. Según algunas estimaciones recientes (y siempre teniendo en cuenta las limitaciones de los métodos de estimación), la inmigración irregular no supera el 1 por ciento de la población total en el conjunto de los principales países europeos, mientras que, en países como Estados Unidos, representa el 4,1 por ciento de la población total (Mirrem, 2025). Aunque la población en situación irregular constituye una proporción relativamente pequeña de la población total, su presencia, así como la cuestión de cómo reducir su número, ha generado un intenso debate político y académico. Entre las respuestas políticas a la irregularidad, las regularizaciones no solo destacan como una de las opciones más debatidas, sino también como una de las más controvertidas ya que su implementación se ha percibido con frecuencia como una admisión del fracaso de los controles migratorios estatales.
«Su implementación se ha percibido con frecuencia como una admisión del fracaso de los controles migratorios estatales»
El debate sobre las regularizaciones ha sido reavivado recientemente por el anuncio de una nueva regularización extraordinaria en España. Por un lado, la decisión del Gobierno español ha sido celebrada a nivel nacional e internacional como una medida a contracorriente frente al auge de los discursos y las políticas antiinmigración. Por otro, se han alzado voces que alertan del peligro de un posible “efecto llamada” y del incremento de los movimientos secundarios desde España hacia otros países. A este respecto, desde la Comisión Europea se ha destacado que, si bien las regularizaciones son una competencia nacional, “la regularización que se llevará a cabo en España no está en consonancia con el espíritu de la Unión Europea en materia de migración” 1. Pero, ¿es España un caso aislado? ¿Qué similitudes y diferencias existen entre España y otros países? ¿Hay regularizaciones más efectivas que otras?
El objetivo de este artículo es responder a estas preguntas mediante la comparación de España con los casos italiano y alemán, ya que representan tres modelos diferentes de gestión de la inmigración irregular en Europa. A través del análisis de similitudes y diferencias, se pretende situar el caso español en el contexto europeo y ofrecer una visión más completa de las virtudes y limitaciones de las regularizaciones en el marco de las políticas de control migratorio.
2. Unas medidas (ya no tan) controvertidas
Son numerosos los países europeos y americanos que han aplicado al menos un programa de regularización a lo largo de su historia migratoria (Cacciapaglia et al., 2025). Sin embargo, a pesar de su difusión, los programas de regularización se han asociado con mayor frecuencia a los regímenes migratorios del sur de Europa, interpretándose a menudo como una prueba de la ambigüedad pública de estos países frente a la migración irregular (Finotelli y Ponzo, 2023). En consecuencia, la implementación de estas medidas ha estado acompañada de críticas y escepticismo sobre su eficacia. En particular, se ha argumentado que estas regularizaciones podrían atraer a un número creciente de migrantes en situación irregular, en lugar de reducir su volumen total, y que además no evitan que muchos de ellos sigan trabajando en la economía informal incluso después de haber sido regularizados (OECD, 2000). También se ha señalado que una proporción significativa de quienes obtienen un permiso de residencia mediante estos procesos podría volver a la irregularidad una vez expirado dicho permiso. Asimismo, en los países del norte de Europa ha existido desde siempre la preocupación por la posibilidad de que los programas de regularización desencadenen movimientos secundarios desde países del sur hacia países del norte de Europa, como ha podido apreciarse anteriormente en las reacciones sobre los anuncios de regularizaciones en España (Finotelli y Arango, 2011).
Sin embargo, la evidencia empírica sobre los efectos de la regularización ha moderado las preocupaciones generalizadas acerca de sus posibles consecuencias negativas, sustituyendo el escepticismo inicial por posturas, si no entusiastas, al menos más tolerantes. Los análisis comparativos más recientes sobre las políticas de regularización demuestran que estas medidas no solo no parecen desencadenar el temido “efecto llamada”, sino que, en muchos casos, han contribuido a mejorar el acceso a derechos y condiciones laborales de la población migrante regularizada, así como a aumentar los ingresos fiscales de los estados que implementan estas medidas (Cacciapaglia et al., 2025). Por lo tanto, no sorprende que se haya empezado a notar un aumento de los argumentos a favor de utilizar las regularizaciones como un instrumento adicional de control migratorio que permite resolver situaciones de irregularidad que no pueden abordarse de otra forma (Ahrens et al., 2025). No obstante, siguen existiendo enfoques muy diferentes en el uso de los instrumentos de regularización, algunos considerados más efectivos que otros. En algunos casos, las regularizaciones no dejan de ser medidas ambivalentes que no necesariamente contribuyen a la estabilización legal a largo plazo ni a fomentar procesos de movilidad social ascendente entre los migrantes regularizados (Cacciapaglia et al., 2025). Además, mientras que algunos países continúan adoptando regularizaciones a gran escala de carácter extraordinario, otros prefieren mecanismos individuales ad hoc. En este contexto, Alemania e Italia representan dos ejemplos de enfoques tradicionalmente opuestos a la hora de abordar la regularización de migrantes. Mientras que en Italia las regularizaciones extraordinarias han sido el principal instrumento utilizado por los gobiernos para gestionar la irregularidad, Alemania, al menos hasta hace poco, se ha mantenido como uno de los bastiones más tenaces en contra de este tipo de medidas en Europa. Entre estos dos polos se sitúa España, que en los últimos 20 años ha ido consolidando un articulado sistema de regularización individual continuo alejado del ruido mediático que suelen producir las regularizaciones extraordinarias.
«Siguen existiendo enfoques muy diferentes en el uso de los instrumentos de regularización, algunos considerados más efectivos que otros»
3. Italia y Alemania: dos polos opuestos en las políticas de regularización
El desajuste entre la demanda de trabajadores en determinados sectores de la economía y un marco regulador muy restrictivo ha contribuido a consolidar la inmigración irregular como un rasgo permanente del régimen migratorio italiano. Entre las principales barreras normativas, cabe destacar la necesidad de contratar a los trabajadores antes de su entrada al país y solo después de haber demostrado la ausencia de ciudadanos italianos o europeos disponibles para el puesto ofertado (normalmente de baja cualificación). Ante esta situación, muchos empleadores comenzaron a contratar a trabajadores extranjeros que ya vivían en Italia de manera irregular y las regularizaciones se perfilaron muy pronto como la manera más ágil de resolver el problema de la irregularidad, si bien solo a posteriori. De este modo, en Italia se han realizado desde 1982 ocho regularizaciones, la mayoría vinculadas a la presentación de un contrato de trabajo, con un total de casi 1,9 millones de migrantes regularizados.
«Y las regularizaciones se perfilaron muy pronto como la manera más ágil de resolver el problema de la irregularidad, si bien solo a posteriori«
La ejecución de estas medidas, implementadas tanto por gobiernos de centroderecha como de centroizquierda, se ha intercalado con la aprobación de decretos de programación de flujos que, a pesar de servir formalmente para permitir la entrada de nuevos trabajadores desde el extranjero, de facto han sido utilizados para contratar a migrantes que ya se encontraban trabajando irregularmente en Italia. Los últimos decretos de este tipo han sido aprobados por el gobierno de derecha radical de Giorgia Meloni: el primero para el periodo 2023-2025 y el segundo para el periodo 2026-2028, con la intención de permitir la entrada, es decir, la regularización, de 450.000 y 490.000 migrantes, respectivamente. A pesar de que es de esperar que no todas las plazas ofertadas acaben convirtiéndose en permisos de residencia, la actuación del gobierno Meloni no hace más que confirmar que el régimen migratorio italiano sigue sufriendo un importante desajuste entre la demanda del mercado y los canales disponibles para satisfacerla, teniendo que recurrir al reclutamiento in situ (Echeverría y Finotelli, 2024).
Estas políticas de regularización impulsadas por los gobiernos italianos han sido especialmente controvertidas, en gran medida por el temor a los movimientos secundarios hacia el norte de Europa. Esto se explica sobre todo porque Italia es un país clave en el control de las fronteras exteriores de la Unión Europea, debido a su posición geográfica, particularmente expuesta a los flujos procedentes del Mediterráneo oriental y de las costas africanas. Sin embargo, y a pesar de las críticas, los estudios sobre estos procesos han demostrado no solo que la mayoría de los migrantes regularizados consiguió conservar su permiso de residencia, sino también que la proporción de migrantes que participaron en dos procesos de regularización ha sido mínima (Finotelli y Arango, 2011). A ello hay que añadir que la proporción de permisos de residencia permanente ha ido aumentando del 46 por ciento en 2011 a casi el 60 por ciento en 2025, lo que sugiere que la mayoría de los migrantes con un permiso de residencia temporal en Italia permanece en el territorio como residente permanente, sin mudarse a otros países como a menudo se supone (gráfico 1). Además, si tenemos en cuenta que, al menos en las primeras etapas del régimen migratorio italiano, gran parte de los permisos iniciales se concedieron tras un proceso de regularización, podemos afirmar que estos han sido cruciales para fomentar la progresiva estabilización de la población migrante, pues han permitido la reunificación familiar y el acceso a la residencia de larga duración.
El modelo italiano, basado en una combinación de regularizaciones extraordinarias y “falsos” decretos de flujos, contrasta con el caso alemán, tradicionalmente muy reacio a la ejecución de cualquier tipo de regularización. A diferencia de Italia, esta postura ha estado, sin duda, vinculada a las fuertes expectativas de la ciudadanía respecto a la capacidad de aplicación de la ley por parte del Estado alemán. A efectos prácticos, el recurso a las regularizaciones en Alemania solo ha sido aceptado bajo criterios humanitarios. Durante años, el instrumento más utilizado para gestionar la irregularidad ha sido la autorización excepcional de residencia por suspensión temporal de la deportación. Esta autorización por “tolerancia” (Duldung) puede concederse por motivos jurídicos o fácticos, o debido a obstáculos a la deportación derivados de un peligro específico considerable para la vida, la integridad física o la libertad de la persona. Se trata de un documento de residencia muy precario, a veces con una duración de pocas semanas, que desde su introducción ha sido constantemente objeto de críticas. Por ello, los gobiernos alemanes han ido introduciendo canales para transformar el Duldung en un permiso de residencia más estable. Así, en 2005, Alemania introdujo el llamado “derecho a la residencia” (Bleiberecht), que permite conceder un permiso de residencia a migrantes con una suspensión de la deportación que demuestren un alto nivel de integración, hayan completado una formación profesional o puedan demostrar haber trabajado en Alemania durante al menos dos años y medio. Además, en 2023 se estableció la posibilidad para migrantes en una situación de “tolerancia” por al menos cinco años de obtener un permiso de residencia de 18 meses para buscar empleo o iniciar una formación profesional en Alemania. Se trata de una medida limitada temporalmente hasta finales de 2025, cuyo único objetivo era resolver casos de “tolerancia” de larga duración. De esta forma, quienes consigan encontrar trabajo podrán obtener un permiso de residencia por motivos laborales, mientras los demás volverán al estatus de residentes “tolerados”. La posibilidad de acogerse a una residencia “en periodo de prueba” (Peitz y Carwehl, 2025) ha permitido reducir considerablemente el número de personas con una suspensión de la deportación, lo que contrasta claramente con el bajo número de deportaciones, unas 3.500 en 2023, en el mismo periodo (gráfico 2).
Como puede observarse, Alemania, en contraste con Italia, ha ido desarrollando un sistema de regularización individual, permitiendo no solo la transición desde el canal del asilo al del trabajo, sino también estableciendo, por primera vez en este país, un vínculo entre la integración y la residencia formal. Sin embargo, parte de estas regularizaciones tienen carácter excepcional y limitado en el tiempo, como la medida de 2023. Además, toda regularización, incluidas las de carácter excepcional, es aplicable únicamente a migrantes con una suspensión de la deportación, ya que el modelo alemán no permite pasar directamente de la irregularidad a un permiso regular de residencia, lo que envía a los migrantes a una especie de purgatorio administrativo. Esta limitación contrasta claramente con el caso español, donde la regularización individual ha sido institucionalizada como un mecanismo adicional de control, permitiendo la transición desde la irregularidad al permiso de residencia sin pasos intermedios.
«Alemania, en contraste con Italia, ha ido desarrollando un sistema de regularización individual»
4. España como un caso excepcional
Al menos en sus primeras etapas, el régimen migratorio español ha experimentado una evolución muy parecida a la italiana. A pesar de la demanda de trabajadores migrantes, la contratación de mano de obra extranjera, sobre todo en sectores precarios y poco cualificados, ha estado limitada desde los comienzos por requisitos legales, barreras burocráticas y dificultades de coordinación administrativa. El desajuste entre las necesidades del mercado y las políticas de gestión de flujos ha llevado a que, desde los años noventa, la inmigración irregular se haya convertido en la principal vía para residir y trabajar en España. Frente a este desafío, y en línea con otros países del sur de Europa, las regularizaciones se perfilaron como la vía más práctica para corregir unas políticas migratorias disfuncionales con respecto a las necesidades del mercado. Entre 1985 y 2005, España ha llevado a cabo seis regularizaciones masivas con más de 1,2 millones de migrantes regularizados. La primera regularización tuvo lugar en 1985-1986 y fue seguida por otras en 1991, 1996, 2000, 2001 y 2005. La mayoría de estos procesos regulatorios, que, como en el caso italiano, fueron implementados tanto por gobiernos conservadores como progresistas, han estado dirigidos a trabajadores en situación irregular, aunque también han llegado a incluir otras categorías de migrantes. De todas ellas, la regularización de 2005 fue la más voluminosa, pues facilitó permiso de residencia a más de 570.000 solicitantes y contribuyó, junto con la entrada de Rumania en la UE, a una disminución de la tasa de irregularidad desde el 42 por ciento en 2004 a poco más del 10 por ciento en 2007. Por otra parte, la regularización no produjo ningún “efecto llamada” reseñable, sino que más bien evidenció que las dinámicas de los flujos migratorios estaban condicionadas principalmente por las políticas de visado (Finotelli & Arango, 2011). En este sentido, mientras que las llegadas de ecuatorianos, colombianos y marroquíes, cuyos países estaban sujetos a la obligación de visado, no aumentaron significativamente después de la regularización de 2005, la eliminación del visado para Rumanía a partir de 2002 sí provocó un crecimiento notable de los flujos, impulsado tanto por el mercado laboral como por la inminente entrada del país en la UE (Finotelli y Arango, 2011).
Sin embargo, después de 2005, España se alejó del modelo de las regularizaciones masivas, reemplazándolas por el arraigo. Se trata de un sistema continuo de regularizaciones individuales que se encuentra dentro de la categoría de los permisos por circunstancias excepcionales que se ha ido consolidando con el tiempo. En la actualidad, el arraigo puede concederse tras dos años de residencia irregular, ya sea por haber trabajado durante un determinado período de tiempo, por motivos familiares, por haber alcanzado un cierto nivel de integración social o para resolver una situación de irregularidad sobrevenida. Entre 2009 y 2024, más de 1,4 millones de migrantes han sido regularizados a través de este instrumento. De este modo, el arraigo representa actualmente casi el 21 por ciento de las autorizaciones de residencia temporales (gráfico 3). Se puede decir, por tanto, que este tipo de permiso institucionaliza una lógica de control migratorio que empezó con las regularizaciones extraordinarias y que permite el reclutamiento en el territorio de una mano de obra que es muy difícil de contratar en origen. La relevancia del arraigo como canal de reclutamiento a posteriori es particularmente evidente si comparamos los más de 600.000 arraigos otorgados entre 2020 y 2024 con los apenas 90.000 permisos concedidos en el marco de la gestión colectiva de contrataciones en origen. Por esto, podemos afirmar que, a través del arraigo, España, caso único en el panorama europeo, ha logrado mantener la irregularidad a niveles relativamente contenidos, al margen de la fuerte polarización política observable en otros contextos nacionales, todo ello gracias a un enfoque pragmático que considera la integración legal como una consecuencia natural de la inserción en el mercado laboral (Finotelli y Rinken, 2025). Además, esta integración legal, inicialmente muy precaria, se ha visto reforzada por un sistema de renovación de permisos de residencia particularmente flexible, que ha permitido la estabilización legal de la población migrante a lo largo de los últimos 20 años.
El aumento de los flujos migratorios en los años posteriores a la pandemia del COVID-19, durante los que se han registrado picos de casi 1,3 millones de llegadas desde el extranjero, ha puesto a prueba la eficacia del arraigo como instrumento par excellence para gestionar la inmigración irregular (y la demanda de trabajo foráneo). La mayoría de las nuevas llegadas procede de América del Sur, favorecidas tanto por la ausencia de obligación de visado para la mayor parte de los países latinoamericanos como por el dinamismo de la economía española. Sin embargo, la existencia de canales de entrada todavía demasiado rígidos para encauzar los nuevos flujos hacia las necesidades económicas internas, junto con las elevadas tasas de denegación de las solicitudes de asilo (España se ha convertido en el segundo país europeo por número de solicitudes, después de Alemania), han impulsado el incremento de una inmigración irregular que, según las estimaciones más recientes, habría llegado al 17 por ciento de la población extranjera no comunitaria, un porcentaje que no se registraba desde antes de la Gran Recesión de 2009 (Funcas, 2026). En esta situación, el arraigo ya no es suficiente para gestionar una dinámica demográfica y económica en expansión y, veinte años después de la última gran regularización, una regularización extraordinaria a gran escala vuelve al escenario político como la única opción para devolver las tasas de irregularidad a niveles más sostenibles para el Estado.
«Aunque las regularizaciones en Europa siguen presentando un panorama muy heterogéneo»
Conclusiones
La comparación entre España, Italia y Alemania muestra que, aunque las regularizaciones en Europa siguen presentando un panorama muy heterogéneo, en el que conviven mecanismos individuales y continuos con procesos extraordinarios y a gran escala, también han surgido ciertos elementos de convergencia. Por ejemplo, los cambios recientes en la legislación alemana, tradicionalmente reacia a este tipo de medidas, han acercado su modelo al arraigo español. En este sentido, la posibilidad ofrecida por la ley alemana de regularizarse demostrando cierto nivel de integración o matriculándose en un curso de formación sugiere la existencia de dinámicas de imitación en las políticas migratorias entre estados con tradiciones administrativas distintas. Sin embargo, el caso español, al menos hasta fechas muy recientes, resulta singular en perspectiva comparada, al haber logrado institucionalizar un sistema de regularización individual cada vez más articulado, como es el arraigo, que permite obtener un permiso de residencia sobre la base de un amplio abanico de motivos. Este discreto modelo de corrección continua de la irregularidad ha actuado como el principal motor del régimen migratorio español, convirtiendo lo excepcional en rutinario e influyendo en las expectativas de los migrantes sobre sus oportunidades de estabilización legal. Al mismo tiempo, la comparación entre los tres países revela que, más allá de las diferencias en los formatos, las regularizaciones responden a lógicas muy similares. Por un lado, representan la vía más práctica para poner fin a situaciones de irregularidad muy difíciles de resolver mediante procesos de retorno. Por otro, han contribuido a generar in situ una mano de obra extranjera difícil de reclutar en los países
de origen, como resulta particularmente evidente en los casos de Italia y España.
«También han surgido ciertos elementos de convergencia»
Si bien podemos afirmar que las regularizaciones han tenido cierto éxito en estabilizar la residencia de una proporción relativamente elevada de migrantes irregulares, la necesidad de recurrir a estos instrumentos de forma más o menos abierta demuestra que hasta la fecha no ha sido posible incidir en las causas estructurales de la inmigración irregular. Un ejemplo de ello es el caso del persistente desajuste entre mercado y estado que caracteriza la mayoría de los países europeos. En este sentido, la nueva regularización en España, a pesar de ser celebrada como una medida excepcional en el contexto europeo, vuelve de facto a poner sobre la mesa unas debilidades que son comunes a la mayoría de los regímenes migratorios actuales. Es significativo que en ningún país europeo se haya logrado desarrollar mecanismos de reclutamiento capaces de satisfacer plenamente la demanda de mano de obra extranjera. La obligación de solicitar una autorización previa antes de la entrada en el territorio es posiblemente una de las barreras más difíciles para ese desarrollo. Esto afecta especialmente a las pequeñas y medianas empresas, para las cuales es mucho más sencillo contratar a quien ya está en el territorio. A este respecto, poco se ha hecho todavía para reforzar la implementación de instrumentos como el visado de entrada por motivos laborales. Mientras que en Italia este mecanismo fue suprimido hace tiempo, en Alemania solo beneficia a migrantes altamente cualificados que han podido homologar sus títulos profesionales; y en España, su aplicación ha sido muy limitada, pese a estar prevista por ley.
Por estos motivos, la ejecución de cualquier regularización extraordinaria nos recuerda la urgencia de impulsar reformas orientadas a mejorar los canales de inmigración regular, mediante vías más flexibles, administraciones más coordinadas y una mayor cooperación con los países de origen. Se trata, sin duda, de un desafío complejo que exige no solo intervenir en las estructuras de los sistemas productivos (especialmente en los más expuestos a los vaivenes económicos, como el español), sino también coordinar mejor las políticas migratorias con otros ámbitos, como la política exterior. Son pasos necesarios, aunque difíciles, para reforzar la percepción de que la inmigración no es fruto de una falta de previsión que pone a prueba nuestros sistemas de bienestar, como se escucha cada vez más a menudo, sino el resultado de una planificación ordenada de los flujos que contribuye al progreso de nuestras economías y sociedades.
Bibliografía
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Peitz, L., y Carwehl, A.-K. (2025). Zwischen Duldung und Bleiberecht: Wie und für wen wirkt das Chancen-Aufenthaltsrecht? (Kurzanalyse 03/2025). Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. https://doi.org/10.48570/bamf.fz.ka.03/2025.d.2025.chaufr.1.0 
Notas
* Universidad Complutense de Madrid (cfinotel@cps.ucm.es).
1 Euronews, 10.02.2026: Exclusive: EU Commission balks at Sánchez’s regularisation of undocumented migrants, available at: https://www.euronews.com/my-europe/2026/02/10/exclusive-eu-commission-balks-at-sanchezs-regularisation-of-undocumented-migrants