Política industrial en la UE y España: debates recientes

Política industrial en la UE y España: debates recientes

Fecha: julio 2023

Ramon Xifré*

Política industrial, Impacto proteccionista, IRA, PERTE, Next Generation EU

Cuadernos de Información Económica, N.º 295 (julio-agosto 2023)

Este trabajo realiza una revisión de los principales debates abiertos actualmente para la concepción, diseño e implementación de la política industrial en la UE y en España. En primer lugar, se documentan las dependencias fundamentales de la UE y de los Estados miembros respecto del exterior. En segundo lugar, se revisa la Inflation Reduction Act (IRA), adoptada por los EE. UU. en 2022, que incluye algunas medidas proteccionistas, así como las principales respuestas que se están explorando por parte de la UE. Parece existir un consenso en evitar una escalada proteccionista y en explorar en cambio las posibilidades que la IRA puede generar en algunos sectores de la UE, manteniendo abiertas las negociaciones comerciales para limitar al mínimo el impacto proteccionista. En tercer lugar, para el caso español, se estudian algunos de los obstáculos que se han observado en el desarrollo de los PERTE, en el marco del programa Next Generation EU, por su relevancia en materia de intervención pública en la economía. A partir de este repaso de obstáculos y limitaciones, el trabajo se cierra ofreciendo una serie de recomendaciones para avanzar en la transformación de la economía española por medio de la adopción de medidas propias de una política industrial moderna.

Los debates en torno a la política industrial y la intervención directa de los Estados en las decisiones productivas de las empresas son recurrentes, pero recientemente han cobrado un nuevo vigor. Las discusiones sobre los objetivos y los mejores instrumentos para “coordinar” u “orientar” al tejido productivo tienden a avivarse durante y después de las crisis y, por ello, la política industrial ha vuelto al centro del debate económico y político a raíz de la crisis económica y financiera global de 2008 y de la sucesión de crisis posteriores, con la pandemia del COVID-19 y la posterior invasión de Ucrania por parte de Rusia.

A pesar de que el término “política industrial” está ampliamente utilizado, no existe una única definición que pueda aplicarse de forma general a todos los países y situaciones. En términos generales, se puede considerar que la política industrial consiste en políticas públicas que pretenden restructurar la actividad económica, a veces con el objetivo de corregir algún fallo de mercado, a veces para estimular la colaboración público-privada o a veces con el propósito de impulsar un cierto programa de transformación socioeconómica. En cuanto a los principales instrumentos de la política industrial, destacan los subsidios públicos, los préstamos, la modificación de la regulación, la participación del Estado en empresas privadas y, en las modalidades más intervencionistas, cierto nivel de proteccionismo o cláusulas obligatorias de producción local y/o reinversión local de beneficios (Arrilucea et al., 2020; FMI, 2022; Fuest, 2023; Myro, 2016; Rodrik, 2004, 2022).

El objetivo del presente trabajo es analizar los principales debates en materia de política industrial que se han producido tanto en la UE como en España desde la crisis del COVID-19 y extraer algunas conclusiones. En este contexto juega un papel muy importante la reciente Inflation Reduction Act (IRA) aprobada por los EE. UU. en 2022 y que ha generado debates y reacciones muy importantes en la Unión Europea (UE). Por ese motivo, el presente artículo se estructura de la siguiente forma. A continuación, se revisa la política industrial en la UE previa a la IRA; acto seguido se analizan las principales reacciones de la UE a la IRA; después se realizan algunos apuntes de las implicaciones para España, y finalmente se cierra el trabajo con unas conclusiones.

La política industrial en la UE previa a la IRA

Las concepciones más modernas de la política industrial reconocen que las economías nacionales no funcionan aisladamente y que es necesario comprender cuáles son las dependencias entre países (FMI, 2022; Rodrik, 2022). Como punto de partida se presenta un conjunto de dependencias, o interdependencias, que requieren de una acción estratégica concertada y que pueden considerarse las condiciones básicas para concebir, diseñar, ejecutar y evaluar la política industrial en la UE. Según un análisis reciente y exhaustivo del BCE (2023) estas dependencias fundamentales serían las siguientes:

• Dependencias comerciales. La dependencia comercial del exterior se puede medir con diferentes métricas, destacando las siguientes: qué parte del valor añadido total de una economía proviene de sus importaciones, cuál el grado de escasez de un determinado producto, o cuál es el grado de concentración de las importaciones o exportaciones en un determinado socio comercial. Hay que aclarar que la dependencia comercial refleja, en última instancia, el grado de participación en las cadenas de producción globales y, por tanto, es un fenómeno ambiguo que puede convertirse tanto en oportunidad como en amenaza. Considerando el valor añadido que proviene de las importaciones en relación con el valor añadido total, y considerando los tres bloques comerciales principales (UE, EE. UU. y China), en el sector primario-agroalimentario, la UE y los EE. UU. tienen una dependencia cercana al 20 %, mientras que China está por debajo del 10 %. En las manufacturas, las diferencias entre bloques son menores y los tres se mueven en dependencias de entre el 15 y el 20 %. En materia de servicios, las dependencias son menores en el caso de la UE (10 %) y EE. UU. (5 %), destacando la dependencia de la economía china (11 %).
  
  
• Dependencias energéticas. La UE importa aproximadamente el 55 % de la energía que consume, siendo la dependencia muy heterogénea según los países y los sectores económicos. Los países con mayor presencia de las energías renovables (como Dinamarca, Finlandia y Suecia), con mayor capacidad nuclear (como Bulgaria, Francia, Eslovaquia y Suecia) o con una relativamente alta producción de combustibles fósiles (como la República Checa, Polonia y Rumanía) tienen una menor dependencia energética.
  
  
• Dependencias en materias primas críticas. La UE clasifica treinta materias primas como “críticas” atendiendo a su posición en dos dimensiones: su relevancia económica y su dificultad de sustitución. Según los últimos datos disponibles, referidos a 2019, la UE importó 15.000 millones de dólares de materias primas críticas del resto del mundo. Además, las importaciones de algunas de estas materias primas críticas están muy concentradas en un número muy reducido de países de origen y algunas de ellas son virtualmente insustituibles por ninguna otra.
  
  
• Dependencias asociadas a la transición digital. Según el índice de la Comisión Europea, International Digital Economy and Society Index (I-DESI), la UE ocupa el lugar número 12 en términos de desempeño digital global. Las dificultades que impiden una más rápida adopción de tecnologías digitales en la UE están relacionadas con debilidades estructurales en términos de infraestructuras digitales, habilidades digitales de la población y regulación poco favorecedora de la transición digital. Es de prever que, dado el crecimiento en el volumen y la aceleración en la velocidad de proceso en las diversas herramientas y sistemas digitales (cloud computing, IA, impresión 3D), la dependencia de la UE puede acentuarse si no se toman medidas decididas para revertirla.
  
  
• Interdependencias financieras. Según el BCE (2023), se pueden distinguir cuatro tipos o canales de dependencias financieras relevantes para la UE: 1) las inversiones transfronterizas, reconociendo que la UE es un espacio financieramente abierto en el que las principales relaciones de inversión extranjera directa (FDI, por sus siglas en inglés) son con países avanzados; 2) posibilidades limitadas para la inversión en proyectos intra-UE, donde hay que destacar que el sistema bancario de la UE permanece relativamente fragmentado en términos nacionales y no se dispone de un mercado de capitales suficientemente integrado; 3) los métodos de pago e infraestructuras de mercado, en el cual los principales proveedores de servicios financieros digitales se encuentran fuera de la UE; y, finalmente, 4) el papel de las divisas, ya que el uso generalizado de una divisa tiende a propiciar más financiación y más asequible para la economía que emite la divisa; en este sentido, el euro tiene un peso menor como divisa internacional del que le correspondería proporcionalmente al nivel de comercio e inversiones internacionales en los cuales participa la UE.
  
  
• Interdependencias en el mercado laboral y los flujos migratorios. En los últimos veinte años el número de inmigrantes de fuera de la UE y ciudadanos de la UE viviendo en otros países de la UE ha aumentado un 60 %. En general, los trabajadores inmigrantes permiten que se equilibre mejor la oferta y demanda en los distintos segmentos del mercado laboral y por ello son uno de los pilares del progreso. Al mismo tiempo, según el BCE (2023), hay diversos retos pendientes: en primer lugar, la movilidad intra-UE es menor que la que existe en EE. UU. y eso puede ser un límite al crecimiento; en segundo lugar, la UE podría mejorar su atractivo para los inmigrantes con mayor cualificación; en tercer lugar, la incertidumbre geopolítica actual con toda probabilidad tendrá un efecto importante sobre los diversos tipos de migraciones.

Estas dependencias e interdependencias fijan un primer conjunto de objetivos que la política industrial debería aspirar a conseguir en la UE. Dado que estas dependencias reflejan, en último término, riesgos para la UE y los Estados miembros, el primer objetivo de la política industrial debería ser anticipar, gestionar y, en cuanto sea posible, reducir estos riesgos. Hay que resaltar que los intereses de los Estados miembros y de la UE como bloque están en general alineados en este asunto y las mitigaciones de riesgo que se consigan a escala nacional redundarán en una mayor solidez del bloque en conjunto.

La descarbonización de la economía sin provocar la desindustrialización de Europa es un reto mayúsculo ante el cual, de momento, parecen existir más dudas que certezas. Esta prioridad ya estaba en la agenda europea antes de la invasión de Ucrania por parte de Rusia, pero este hecho ha puesto todavía más de relieve su importancia y, también, lo delicado del proceso.

Más allá de este conjunto de dependencias, y con carácter previo a la aprobación de la Inflation Reduction Act (IRA) por parte de los EE. UU., existe otro vector que orienta la política industrial en la UE: la descarbonización de la economía. Se ha establecido que la UE debería ser neutral para el clima en 2050 pero la “descarbonización de la producción [europea] sin la desindustrialización de Europa” (Fuest, 2023) se percibe como un reto mayúsculo ante el cual, de momento, parecen existir más dudas que certezas. Esta prioridad ya estaba en la agenda europea antes de la invasión de Ucrania por parte de Rusia, pero este hecho ha puesto todavía más de relieve la importancia de la descarbonización de la economía europea y, también, lo delicado del proceso.

Todo apunta a que la imposición y regulación de las emisiones de CO₂ difícilmente serán suficientes para descarbonizar la economía de la UE. A modo de ejemplo, en un sector productivo clave (por su volumen económico, empleo y capacidad de arrastre de otros sectores) como es la automoción, parece que el liderazgo en la descarbonización corresponde a una empresa norteamericana como Tesla, a pesar de la aguda conciencia ambiental de la sociedad en Alemania, sede de varias empresas automovilísticas de primer nivel (Fuest, 2023).

La política industrial en la UE posterior a la IRA

En 2022 los EE. UU. aprobaron la Inflation Reduction Act (IRA), un paquete legislativo que consta de tres partes: una reforma impositiva, una reforma en el sistema de salud y una nueva legislación en materia de energía y clima. Este último apartado prevé un gasto de hasta 400.000 millones de dólares en un período de 10 años y contempla las siguientes medidas (Kleimann et al., 2023):

• Deducciones fiscales por la adquisición de vehículos eléctricos, tanto para particulares como empresas;
  
  
• Subsidios a la producción e inversión de bienes y componentes de tecnologías limpias, incluyendo baterías y componentes utilizados en la generación de energías renovables;
  
  
• Subsidios a la producción de electricidad que sea neutral en términos generación de carbono, así como hidrógeno y otros combustibles limpios.

La IRA puede perjudicar claramente a la industria europea y de terceros países, debido a que los subsidios de producción convertirán a los productos, servicios y energías norteamericanos en más competitivos. Pero también puede generar efectos positivos en los sectores europeos especializados en proveer tecnologías limpias y servicios relacionados con la transición hacia la sostenibilidad.

La IRA contiene elementos proteccionistas porque condiciona algunos de estos subsidios a requisitos de compra o fabricación local en EE. UU., que están prohibidos en las reglas de la Organización Mundial del Comercio. El nuevo paquete legislativo probablemente también genere efectos otros distorsionadores, como el aumento de la concentración industrial porque establece subsidios a la producción a gran escala.

Por ello, la UE ha acogido la IRA con importantes cautelas, generándose un encendido debate sobre las mejores formas de reaccionar. Para el análisis y valoración de la IRA, de su impacto, así como de las propuestas de reacción por parte de la UE, véase Buti y Messori (2023), Business Europe (2023), Caixabank (2023), Fuest (2023), Hoyer (2023), Kleimann et al. (2023), Ruiz (2023) y Sweeney (2023). Por un lado, la IRA puede perjudicar claramente a la industria europea y de terceros países, debido a que los subsidios de producción convertirán a los productos, servicios y energías norteamericanos en más competitivos. Pero, por otro lado, en la medida que la IRA puede acelerar la descarbonización de la economía norteamericana, e incluso la descarbonización global, puede generar efectos positivos en los sectores de la economía europea especializados en proveer tecnologías limpias y servicios relacionados con la transición hacia la sostenibilidad. De hecho, la IRA puede abrir oportunidades a empresas europeas en sectores donde éstas son punteras tecnológicamente y gozan de una buena presencia y posicionamiento en el mercado, como puede ser caso de la energía eólica y podría actuar como un estímulo para realizar nuevas inversiones de gran envergadura en estos sectores (Business Europe, 2023; Hoyer, 2023).

Por otro lado, parece que existe todavía margen para la negociación de la aplicación del paquete legislativo y se podría modular el impacto negativo en la UE de las medidas más proteccionistas de la IRA, como el condicionamiento de subsidios exclusivamente a la producción local en EE. UU. (Kleimann et al., 2023).

Hay que destacar también el alto grado de consenso con el que se rechaza que la UE responda a la IRA con contramedidas proteccionistas. Este tipo de respuestas pecarían gravemente de cortoplacismo, podrían generar una escalada proteccionista global y profundizarían la desintegración y desregulación de los mercados internacionales, con consecuencias negativas para todas las partes.

Otra de las reacciones que se ha sugerido es tratar de abordar el reto que supone la IRA de forma conjunta con otros retos que tiene planteados la UE: (i) la doble transición (ecológica y digital); (ii) la preservación del modelo de inclusión social europeo; iii) la superación de políticas exclusivamente basadas en la demanda; (iv) la articulación conjunta, y explotación de sinergias, con los proyectos financiados por NGEU. Todo ello podría manejarse si se identifican unos “bienes públicos europeos” (European Public Goods, EPG por sus siglas en inglés) hacia los cuales podrían converger los esfuerzos inversores de los Estados miembros y de la UE (Buti y Messori, 2023). Esta iniciativa todavía debe desarrollarse con más detalles, pero sus proponentes consideran que podría desencadenar diversas transformaciones positivas en las economías de la UE: revisar el patrón de especialización productiva, rediseñar los mercados laborales y los sistemas de bienestar social, presionar los precios a la baja y contener la inflación, y combatir la depreciación del euro.

Hay que destacar también el alto grado de consenso –sin llegar a la unanimidad– con el que se rechaza que la UE responda a la IRA con contramedidas proteccionistas. Para la opinión y el análisis dominante, este tipo de respuestas pecarían gravemente de cortoplacismo, podrían generar una escalada proteccionista global y profundizarían la desintegración y desregulación de los mercados internacionales, con consecuencias negativas para todas las partes implicadas.

Debates recientes sobre la política industrial en España

Estos debates son también aplicables a España. Los principales objetivos de la política industrial en España tradicionalmente se han concretado en las siguientes prioridades: aumentar el peso de la industria manufacturera en el PIB, diversificar y sofisticar el tejido productivo, aumentar la intensidad innovadora de la economía, detener la desindustrialización prematura de algunas regiones, fomentar la internacionalización de las empresas, aumentar la productividad del trabajo y fomentar la cooperación entre el sector público y el sector privado (Myro, 2016, 2017, 2021; Xifré, 2014, 2017; Arrilucea et al., 2020).

Adicionalmente, en la coyuntura actual, fuertemente marcada por el programa NGEU de modernización de las economías europeas, es procedente preguntarse cómo se pueden articular ambas líneas de actuación en España: los objetivos convencionales de la política industrial y la plasmación del NGEU en España mediante los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE).

Los PERTE son un instrumento de colaboración público-privada, inspirados en los Proyectos Importantes de Interés Europeo (Domínguez y Gomariz, 2023), relacionados con la idea de Bienes Públicos Europeos mencionados más arriba (Buti y Messori, 2023) y que pueden desempeñar un papel clave en la implementación de las nuevas formas de política industrial.

Actualmente se cuenta con doce PERTE: desarrollo del vehículo eléctrico y conectado; salud de vanguardia; energías renovables, hidrógeno renovable y almacenamiento; agroalimentario; nueva economía de la lengua; economía circular; industria naval; aeroespacial; digitalización del ciclo del agua; microelectrónica y semiconductores; economía social y de los cuidados y descarbonización industrial. Para todos ellos en conjunto se destina un volumen de inversión pública de 40.093 millones de euros, aunque existe una gran disparidad en términos de dotación presupuestaria y ritmo de ejecución (Domínguez y Gomariz, 2023).

Los retos y dificultades asociados a la ejecución de los PERTE ofrecen también lecciones valiosas para diseñar y adoptar medidas de política industrial moderna en España.

Dada la cercanía conceptual entre los PERTE y la política industrial en España, el análisis de las barreras para la ejecución de los primeros puede ser informativo sobre los retos a los que se enfrenta la segunda. Esos retos pueden clasificarse en distintas categorías (Domínguez y Gomariz, 2023; Fedea, 2023; Hidalgo, 2020; Myro, 2021; Xifré, 2020):

• Debilidades estructurales, coyunturales o regionales de la economía española que dificultan la absorción de inversiones ligadas a la innovación tecnológica y a la economía del conocimiento. Puede tratarse de un insuficiente tamaño de mercado, de escasos recursos privados disponibles a nivel regional que complementen la inversión pública, cuando ambas son necesarias, o de una baja intensidad inversora en I+D privada.
  
  
• Obstáculos derivados de la regulación y de cierta falta de agilidad administrativa. Por ejemplo, se constatan dificultades para que todas las actuaciones recogidas en los PERTE queden concluidas en las fechas estipuladas en la convocatoria (finales de 2026) por diversos motivos. También se aprecia el tradicional sesgo en nuestro país a favor del control ex ante en detrimento del control ex post y, más en general, una débil cultura de la evaluación del impacto de las políticas públicas, a pesar de los progresos recientes en la materia.
  
  
• Rigideces en los requisitos específicos y el diseño de la convocatoria. Por ejemplo, y adicionalmente a lo ajustado de los plazos de ejecución de los proyectos, existen dificultades para crear agrupaciones de pymes que participen en proyectos tractores que, geográficamente, se extiendan a dos o más comunidades autónomas y también se han observado dificultades para que las pymes presenten los avales exigidos. Aquí también hay que citar el requisito de que las inversiones se traduzcan en una reducción neta de emisiones y que no se genere un daño ambiental significativo (DNSH), una cláusula que puede convertirse en problemática por su ambigüedad.
  
  
• También se aprecia margen de mejora en el grado de participación en la toma decisiones por parte de distintos actores clave, como pueden ser las asociaciones empresariales o las administraciones públicas territoriales. El objetivo debe ser que estos programas de transformación económica cuenten con los máximos niveles de consenso institucional, social y económico desde sus fases iniciales de concepción.

Con todo, también hay que resaltar que frente a una buena parte de estos obstáculos se observa una actitud comprensiva y flexible, dentro de lo razonable, de las autoridades gestoras de los fondos (ver Domínguez y Gomariz, 2023; y Fedea, 2023 para propuestas de mejora). En cualquier caso, estos retos y dificultades son relevantes, como se ha explicado más arriba, porque ofrecen lecciones valiosas para diseñar y adoptar medidas de una política industrial moderna en España.

Conclusiones

Este trabajo realiza una revisión de los principales debates abiertos actualmente para la concepción, diseño e implementación de la política industrial en la UE y España. Se constatan, en primer lugar, seis grandes dependencias de la UE y de sus Estados miembros, con respecto del exterior. Estas (inter) dependencias constituyen el contexto básico para desarrollar cualquier medida de política industrial y son previas a la adopción de la Inflation Reduction Act (IRA) por parte de EE. UU. en 2022, que incluye algunas medidas proteccionistas. A continuación, se examina la IRA y las principales respuestas que se proponen por parte la UE, destacando tres mensajes: i) hay un consenso prácticamente unánime en evitar contramedidas igualmente proteccionistas; ii) la IRA puede convertirse en una oportunidad para empresas europeas que se focalicen en la transición hacia la sostenibilidad; iii) la UE todavía puede explorar la vía de la negociación para limitar los aspectos más lesivos y proteccionistas de la IRA. El trabajo concluye con una revisión de algunos de los principales obstáculos que han surgido en la implementación de los PERTE como parte del programa NGEU. Estos obstáculos son relevantes porque pueden generar aprendizajes útiles.

En términos de recomendaciones para adoptar un programa de política industrial en España se pueden destacar los siguientes: i) simplificación de las cargas burocráticas y transición hacia una evaluación más ex post que ex ante, así como el refuerzo de la rendición de cuentas; ii) búsqueda de los máximos consensos económicos, políticos y sociales en el diseño y ejecución de medidas de política industrial; iii) compromiso político decidido a favor de las medidas de reformas estructurales de la economía española (educación, innovación, internacionalización) y de la organización eficiente de la actividad económica desde una perspectiva local y regional; iv) potenciar el estímulo a la colaboración público–privada.

Referencias

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Notas

* ESCI-Universitat Pompeu Fabra, UPF Barcelona School of Management, PPSRC IESE Business School.

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