El plan NGEU en España: retos estructurales y revisión de propuestas
Fecha: noviembre 2020
Ramon Xifré*
Plan Europeo de Recuperación, COVID-19, Reformas estructurales, Tejido empresarial, España
Cuadernos de Información Económica, N.º 279 (noviembre-diciembre)
Este trabajo examina el Plan Europeo de Recuperación, Next Generation EU (NGEU), desde la perspectiva de la economía española, centrándose en los principales retos estructurales de la misma y revisando algunas de las propuestas que se han publicado como destino de estos fondos. En primer lugar, se constata que la economía española viene dando claras señales de agotamiento estructural previas al COVID-19. La implementación del NGEU debería contribuir, en último término, a relanzar la convergencia con la UE. En segundo lugar, hay que tener en cuenta los diversos obstáculos que pueden perjudicar o minimizar la efectividad del NGEU en España: dificultad para alcanzar acuerdos políticos y sociales, déficits de absorción en los fondos y dificultades en la gestión. En el mejor de los casos, si todos esos obstáculos se superaran, los efectos de los programas de reformas estructurales se materializarían en el medio-largo plazo. Por todo ello, el reto principal es solventar el desfase temporal entre la urgente necesidad a corto plazo y las iniciativas a largo plazo. La cuestión vital en estos momentos es sostener a toda costa y a cualquier precio el máximo de tejido empresarial que sea mínimamente viable.
La crisis del COVID-19 ha generado unas pérdidas en vidas humanas, actividad económica y estabilidad de todo tipo que se hace difícil encontrar un antecedente comparable. De hecho, actualmente es prematuro realizar ningún tipo de estimación con relación al fin de la pandemia, su impacto y el inicio o ritmo de la recuperación económica posterior. El World Economic Outlook del FMI publicado en octubre de 2020 preveía para España una caída del PIB del 12,8% en 2020, la mayor de la Unión Europea, y una recuperación del 7,2% en 2021. Con todo, este escenario se elaboró antes de que emergiera la gravedad de la situación en la segunda quincena de octubre en España, que llevó al Gobierno a decretar un segundo estado de alarma el día 26 de ese mes.
En términos generales, la reacción de la política económica en la Unión Europea (UE) y la eurozona a este shock descomunal parece querer estar a la altura de la gravedad del momento. El Banco Central Europeo adoptó un programa de emergencia de compra de activos frente a la pandemia (PEPP, por sus siglas en inglés) que suma 1,35 billones de euros, con el objetivo de reducir los costes y aumentar el nivel de financiación en la eurozona. El objeto del presente trabajo es examinar el otro gran instrumento que las instituciones europeas han adoptado, el paquete denominado Next Generation UE.
Para ello, y en primer lugar, se presenta brevemente el programa y se mencionan algunas referencias para una explicación más detallada. Seguidamente, se revisa la trayectoria de la UE en los últimos veinte años en cuanto a los programas de reformas estructurales, poniendo el foco en el último de ellos, la Agenda UE2020. Este programa sirve de guía para revisar la trayectoria de la economía española en los últimos veinte años con relación a estos retos estructurales. A continuación, se revisan brevemente algunas de las propuestas recientes que se han publicado en España sobre la utilización de los fondos del NGEU. Finalmente, el trabajo se cierra con algunas conclusiones y valoraciones.
El Plan Next Generation UE
A partir de una propuesta inicial de la Comisión de mayo, el 21 de julio de 2020, el Consejo Europeo acordó un instrumento excepcional de recuperación, Next Generation EU (NGEU), por un importe de 750.000 millones de euros1.
El acuerdo autoriza a la Comisión Europea a endeudarse en nombre de la Unión Europea hasta un límite de ese importe. Los fondos del programa NGEU se añaden a los 1.074.300 millones de euros del marco financiero plurianual (MFP) para crear un paquete conjunto de apoyo de 1.824.300 millones de euros. NGEU se canalizará por medio de siete programas de gasto, tanto en forma de préstamos (360.000 millones) como de subvenciones (390.000 millones). Los compromisos deben contraerse antes de finales de 2023 y los pagos deben realizarse antes de finales de 2026. El elemento de mayor cuantía del NGEU es el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), que representa cerca del 90% del total. En el caso de las subvenciones del MRR, 312.000 millones de euros, el 70%, debe comprometerse en los años 2021 y 2022 atendiendo a tres criterios: el nivel de desempleo entre 2015-2019, la inversa del PIB per cápita y el porcentaje de la población. El restante 30% de las subvenciones del MRR se debe comprometer enteramente en 2023.
La Comisión evaluará los planes nacionales de recuperación y resiliencia sobre la base de criterios como: la coherencia con las recomendaciones específicas por país del Semestre Europeo, el refuerzo del potencial de crecimiento, la creación de empleo y la resiliencia económica y social del Estado miembro, así su contribución efectiva a la transición ecológica y digital.
Para una información más detallada, se puede ver Carrión Álvarez (2020a, 2020b, 2020c) para una completa explicación del programa; Bandrés et al. (2020), Torres y Fernández (2020) y Doménech (2020) para la importancia del NGEU para España y una estimación de su impacto; Darvas (2020a) para una explicación de los cambios entre la propuesta y el acuerdo final; Pisani-Ferry (2020) para una visión del NGEU desde una perspectiva europea de conjunto; Fuest y Pisani-Ferry (2020) para el análisis del nuevo esquema de financiación de la UE; y Pazos-Vidal (2020) para una comparativa entre los fondos del MFP y NGEU.
Se mandata a los Estados miembros que elaboren planes nacionales de recuperación y resiliencia en los que presenten sus programas de reformas estructurales y proyectos de inversión para el período 2021-2023. La Comisión evaluará estos planes sobre la base de un conjunto de criterios, entre los cuales destacan: coherencia con las recomendaciones específicas por país del Semestre Europeo; el refuerzo del potencial de crecimiento, la creación de empleo y la resiliencia económica y social del Estado miembro; y su contribución efectiva a la transición ecológica y digital.
El Gobierno de España presentó en octubre de 2020 el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (“España Puede”, Presidencia del Gobierno, 2020a) con diez políticas palanca de reforma estructural alineadas con las prioridades generales de NGEU. De acuerdo con las previsiones del Gobierno (Presidencia del Gobierno, 2020b), España recibiría del MRR un total de aproximadamente 60.000 millones de euros en transferencias no reembolsables y podría acceder a un volumen máximo de 80.000 millones de euros en préstamos. En cuanto al fondo REACT EU, España recibirá algo más de 12.000 millones de euros para su ejecución en el periodo 2021-2022.
El Plan Presupuestario 2021 presentado por el Gobierno a la Comisión Europea el 15 de septiembre de 2020, y los Presupuestos Generales del Estado para 2021, incorporan 27.000 millones de euros de inversión a financiar con los nuevos fondos.
Planes europeos de reformas estructurales
Los retos estructurales a los que se enfrenta la economía española para asegurar un modelo de crecimiento sostenible (económico, social, medioambiental) han sido objeto de debate y estudio por largo tiempo y están conectados con los planes que la UE ha preparado para alcanzar objetivos similares para toda la zona.
En los últimos veinte años se han sucedido diversos programas para impulsar reformas en los Estados miembros de la UE. En marzo de 2000 se lanzó la Estrategia de Lisboa, con el objetivo de convertir Europa en “la economía más competitiva, dinámica y basada en el conocimiento del mundo, capaz de alcanzar un crecimiento sostenible con más y mejores empleos y mayor bienestar social”. La estrategia contaba con dos pilares, económico y social, a los cuales más tarde se añadió un tercero, la dimensión medioambiental. El progreso se revisó en 2004 y los resultados se consideraron decepcionantes, lo cual llevó a una revisión de la estrategia, que se aprobó en 2006 con cuatro áreas prioritarias de acción: invertir más en innovación, eliminar obstáculos a la actividad económica, especialmente para las pymes, aumentar las oportunidades de empleo para ciertos colectivos vulnerables y plantear cambios en la política medioambiental y energética en Europa.
El progreso en estos objetivos generales tampoco se consideró suficientemente satisfactorio. En marzo de 2010 la Comisión Europea presentó una propuesta para la Estrategia Europa 2020 que definía objetivos parecidos: se apostaba por un crecimiento que fuese “inteligente, sostenible e inclusivo”. La nueva Estrategia EU 2020 realizaba un mayor esfuerzo de concreción y se articulaban nuevos mecanismos de coordinación de políticas económicas entre los Estados miembros. Así, se detallaron siete “iniciativas emblemáticas” para ayudar a focalizar esfuerzo y canalizar recursos y se definieron cinco objetivos principales que la UE debía alcanzar en el año 2020:
- el 75% de la población de entre 20 y 64 años debería estar empleada;
- el 3% del PIB de la UE debería ser invertido en I+D;
- debería alcanzarse el objetivo «20/20/20» en materia de clima y energía, es decir, reducir emisiones en un 20%, obtener el 20% de energía de fuentes renovables; y mejorar un 20% en eficiencia energética;
- el porcentaje de abandono escolar debería ser inferior al 10 % y al menos el 40 % de la generación más joven debería tener estudios superiores completos;
- el riesgo de pobreza debería afectar a 20 millones de personas menos.
Más allá de la estricta conveniencia o validez de estos objetivos cuantitativos, esta selección de prioridades y metas constituye una referencia aproximada para medir el progreso de España en relación con el resto de los países de la UE, que es el objeto de la siguiente sección y que actualiza trabajos anteriores (Xifré, 2014, 2017).
La evolución estructural de la economía española desde el año 2000
El gráfico 1 muestra la población de entre 15 y 64 años empleada como proporción de la población total en esa franja de edad, para España y para la UE-27 en el periodo 2000-2019. España partía en el año 2000 con un porcentaje de empleados 5 puntos inferior a la UE, pero el proceso de convergencia provocó que entre 2005 y 2007 el porcentaje de población empleada en España superara al de la UE-27. La crisis iniciada en 2008 truncó este proceso de convergencia y la caída en España fue mucho más acusada que en el resto de la UE, alargándose el período de pérdida de empleo hasta 2013. A partir de este año, se ha recuperado el indicador, pero manteniéndose un importante diferencial con respecto a la UE, que se sitúa en alrededor de 5 puntos en 2019 (68,5% en la UE-27 frente a 3,3% en España).
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El gráfico 2 muestra la intensidad inversora en I+D (inversión en I+D con relación al PIB) de España en relación con la intensidad inversora de la UE-27 en promedio, tanto para el sector público (que incluye a las universidades) como para el sector privado. La intensidad inversora española pública se acercó al promedio europeo, situándose en el 90% en el año 2010, pero ha divergido desde entonces y se sitúa en el 75% en 2019 (un nivel parecido al de 2005). El sector privado no ha llegado a estos niveles de convergencia y cuando más se aproximó fue en 2008 con un 60% de la intensidad inversora promedio de la UE. También ha perdido terreno desde entonces, quedando en 2019 a un 48% del nivel medio de la UE (un nivel parecido al de 2003).
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El gráfico 3 muestra el porcentaje de abandono escolar, es decir, el porcentaje de la población joven (de entre 18 y 24 años) que había alcanzado como máximo el nivel correspondiente a la educación secundaria y que no se encontraban en ningún otro programa de educación o formación. Como se puede observar, España ha mejorado mucho en este indicador entre los años 2002 y 2019, pasando del 30,9% al 17,3%, pero el abandono escolar en España es todavía muy superior al del promedio de la UE-27 (10,2% en 2019).
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El gráfico 4 muestra el porcentaje de población que está en riesgo de pobreza o exclusión social según Eurostat. Se puede observar como este porcentaje aumentó de forma muy pronunciada durante los años de la crisis y sus secuelas (entre 2008 y 2014) para reducirse después, situándose en el 25,3% en 2019, un nivel parecido al de diez años atrás. La comparación con el valor medio de la UE-27 muestra que España, de nuevo pese a los progresos registrados, no está progresando al ritmo que lo hace la UE-27 en promedio.
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La revisión de la evolución reciente en materia de transición energética y lucha contra el cambio climático es un aspecto particularmente complejo, que puede verse en Díaz, Marrero y Puch (2020).
Conviene analizar otros dos factores que son relevantes para comprender el contexto en el que se desarrollará el NGEU. El gráfico 5 muestra la deuda pública con relación al PIB para España y el promedio de los países de la UE-27. Como puede observarse, se produjo una pronunciada tendencia a la baja entre 2000 y 2007, que situó esta cifra en 35,8% en 2007 (26 puntos menos que en el promedio de la UE). Entre 2008 y 2013 creció con fuerza como consecuencia de la crisis y sus secuelas hasta estabilizarse en valores cercanos del 100% del PIB desde 2014 (más de 17 puntos por encima del promedio de la UE, que registra una mejoría leve pero continua en este indicador desde ese mismo año).
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A modo de indicador de síntesis, y recogiendo los datos de esta sección, el gráfico 6 muestra el PIB per cápita de España con relación a la misma magnitud para el promedio de los Estados de la UE-27 entre 2000 y 2019. El gráfico confirma la conclusión de que la mayor parte de este periodo se ha caracterizado por una divergencia en renta por habitante entre España y la UE. Después de un breve y leve proceso de convergencia durante los primeros años del siglo XXI, desde 2004 y hasta 2013 España se alejó de la UE. En 2014 se inició de nuevo otro breve proceso de convergencia, que se detuvo en Desde ese año hasta la actualidad, la renta per cápita española se sitúa en el 90% de la media europea, 7 puntos por debajo que en los mejores momentos del inicio del siglo.
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Algunas propuestas de utilización del NGEU
Frente a estas limitaciones estructurales y teniendo en cuenta la gran oportunidad que el programa NGEU puede suponer, recientemente se han publicado diversas propuestas para maximizar el impacto de este programa y sostener la recuperación de la economía española. En esta sección se referencian algunas de ellas.
Una cuestión procedimental, pero de gran importancia, es la que tiene que ver con la capacidad de absorción de los fondos europeos. A tal efecto, se han propuesto distintas medidas destinadas a mejorar la planificación, crear equipos y oficinas profesionalizadas, y simplificar la tramitación administrativa.
Fedea ha publicado diversas propuestas, entre las que se pueden destacar “Por un pacto político y social en torno a una estrategia de reactivación y crecimiento inclusivos”, en la que han participado 130 expertos de distintos sectores, coordinados por De la Fuente (2020). Este documento identifica un gran número medidas a desplegar tanto en corto como en el largo plazo. Más allá del extenso conjunto de medidas que propone, la motivación central de este documento es defender “la necesidad de alcanzar un amplio pacto político y social en torno a una estrategia para salir lo antes posible de la crisis y sentar las bases para hacer frente a los complicados retos económicos y sociales a los que nos enfrentamos a medio y largo plazo”.
Varios de estos mismos autores, junto a otros, han elaborado un documento complementario al anterior donde señalan líneas concretas de actuación en ocho ámbitos prioritarios (Conde-Ruiz, 2020). Este documento hace referencia explícita a qué instrumento (NGEU, inversión, reformas o combinación de ellos) es necesario para conseguir cada una de las metas de política económica.
En el ámbito de la política industrial, el trabajo de Arrilucea et al. (2020) reclama también la necesidad de un “encuentro nacional por la industria”. Este acuerdo debería poder generar una política industrial orientada hacia objetivos claros o “misiones”. Entre ellas, además de la descarbonización y digitalización, se incluye por ejemplo incrementar en cinco años la vida independiente de las personas de más edad en España o convertir al país en un destino científico de primer orden. Se aboga por adoptar y adaptar los instrumentos necesarios, incluyendo líneas de financiación a largo plazo y colaboraciones estables entre el sector público y el sector privado.
En cuanto a la educación, el trabajo de Gortázar (2020) plantea propuestas para destinar 10.000 millones de NGEU al sistema educativo centrado alrededor de cuatro ejes principales de actuación: rescate al alumnado más afectado por la crisis; infraestructuras (físicas y digitales); formación y capacitación de actores clave; y digitalización de la gestión educativa.
El trabajo de Hidalgo (2020) es representativo de las contribuciones que no se plantean tanto en términos temáticos, sino que abordan una cuestión complementaria, procedimental y de gran importancia, como son las medidas que puede tomar España para mejorar la capacidad de absorción de los fondos europeos. Se destacan cinco palancas o ámbitos de mejora: (1) planificar teniendo en cuenta la capacidad administrativa; (2) planificar con la máxima antelación posible; (3) crear equipos profesionalizados, especializados y con experiencia previa en contratación pública; (4) crear agencias y oficinas de gestión centralizada de las licitaciones; (5) simplificar y eliminar duplicidades en los procedimientos de gestión de los fondos. Algunos de estos temas también se presentan en Darvas (2020b) y en Alcidi, Gros y Corti (2020).
Finalmente, es oportuno señalar la insistencia con la que uno de los mayores expertos mundiales en política de apoyo a la I+D, Andreu Mas-Colell, ha defendido que parte de los nuevos fondos se destinen a proyectos transversales que puedan atraer, retener y recuperar personas con talento. Su propuesta consiste en añadir 400 contratos anuales a los 300 contratos que se generan con diversos programas existentes (Ramón y Cajal, ICREA, Ikerbasque, Emergia, etc.) de forma que durante diez años se pueda contratar a 700 científicos e investigadores muy bien formados. Este proceso, según el experto, “puede cambiar un país” (Mas-Colell, 2020).
Valoración y conclusiones
En primer lugar, se constata que la economía española viene dando claras señales de agotamiento estructural previas al COVID-19. En algunos casos esto se manifiesta en la falta de convergencia con respecto al valor medio de la UE (porcentaje de población empleada, intensidad inversora en I+D, pública y especialmente privada, y ratio de deuda pública sobre PIB). En otros casos, la debilidad se observa en progresos más lentos (reducción en la tasa de abandono escolar y en el porcentaje de población en riesgo de pobreza y exclusión social). El indicador que resume este agotamiento estructural es el estancamiento del PIB per cápita en España en relación con la media de la UE, que se sitúa en el 90% desde 2016, significativamente por debajo del 98% que se alcanzó en 2003. La crisis generada por el COVID-19 golpea por tanto a una economía que ya no convergía con la UE-27. La implementación del NGEU debería contribuir, en último término, a relanzar los procesos de convergencia dentro de la UE.
En segundo lugar, se pueden realizar diversas observaciones sobre las propuestas publicadas para aplicar el NGEU en España. Para empezar, estas propuestas son en general ambiciosas y requieren por tanto de sólidos consensos sociales y políticos para desarrollarlas, ya que en varios casos van ligadas a reformas legislativas que llevan lustros pendientes. De hecho, la apelación a alcanzar acuerdos es uno de los objetivos explícitos de estos manifiestos reformistas. Ahora bien, incluso si se lograran estos acuerdos, persisten dos tipos de problemas relacionados con la absorción y la gestión pública de estos fondos. En relación al primer punto, hay que recordar que, en el actual periodo presupuestario, 2014-2020, España ha gastado el 34% de los de los fondos de cohesión disponibles (Torres y Fernández, 2020). En relación al segundo, la administración pública es razonablemente ágil para la gestión de programas ya existentes, pero no está claro que pueda serlo en nuevos programas de gasto, donde además probablemente sea necesaria la colaboración de las comunidades autónomas, como se ha comprobado con el reciente caso del ingreso mínimo vital.
El indicador que resume el agotamiento estructural del crecimiento español es el estancamiento del PIB per cápita en relación con la media de la UE, que se sitúa en el 90% desde 2016, significativamente por debajo del 98% que se alcanzó en 2003. La implementación del NGEU debería contribuir, en último término, a relanzar el proceso de convergencia con la UE.
Finalmente, y en línea con lo que apuntan Bandrés et al. (2020), es muy probable que haya un importante desfase temporal entre la inminente necesidad a corto plazo de sostener y reanimar la economía y los proyectos más o menos deseables de reformas estructurales para mejorar la competitividad de la economía, pero que despliegan sus efectos completos en el largo plazo. Dado el propio diseño del NGEU y revisando algunas de las principales propuestas, parece que falta encontrar una línea de actividad en política económica que proporcione un estímulo directo desde finales de 2020 y durante 2021. Experiencias pasadas, en coyunturas menos críticas, muestran que las cicatrices de las crisis pueden llegar a ser muy duraderas, tanto en niveles de desempleo como en quiebras empresariales. Probablemente este sea el principal desafío al cual se enfrentan la economía y la sociedad españolas: sostener a toda costa y a cualquier precio el máximo de tejido empresarial que sea mínimamente viable.
Referencias
Alcidi, C, Gros, D. y Corti, F. (2020). Who will really benefit from the Next Generation EU funds? CEPS Policy Insight PI2020-25.
Arrilucea, E., Arteaga , F., Marcos, J. y Ortega , A. (2020). Una política industrial transformadora para la España post COVID-19. Real Instituto Elcano.
Bandrés, E., Gadea, L., Salas, V. y Sauras, Y. (2020). España y el Plan Europeo de Recuperación. Cuadernos de Información Económica, 277 (julio-agosto), pp. 9-23.
Carrión Álvarez, M. (2020a). The EU recovery plan: funding arrangements and their impacts. Funcas Europe. August. Disponible en: https://www.funcas.es/articulos/the-eu-recovery-plan-funding-arrangementsand-their-impacts/ (consultado 28 de octubre de 2020).
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Conde-Ruiz, J. I. (coord.) (2020). Grupo de trabajo sobre actuaciones para la reconstrucción del entorno productivo en el contexto del Next Generation EU Program y del Marco Financiero Plurianual de la UE.
Darvas, Z. (2020a). Having the cake, but slicing it differently: how is the grand EU recovery fund allocated? Bruegel Blog, 23 julio. Disponible en: https://www.bruegel. org/2020/07/having-the-cake-how-eu-recovery-fund/
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De la Fuente, A. (coord.) (2020). Informe Final del Grupo de Trabajo Mixto Covid-19: Por un pacto político y social en torno a una estrategia de reactivación y crecimiento inclusivos (FEDEA).
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Doménech, R. (2020). España | Los efectos macroeconómicos de NGEU. BBVA Research. Disponible en: https://www.bbvaresearch.com/publicaciones/espana-los-efectos-macroeconomicosde-ngeu/ (consultado 19 de octubre de 2020).
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Notas
* ESCI-UPF, UPF Barcelona School of Management, Public-Private Sector Research Center IESE.
1 La información más actualizada puede verse en https://www.consilium.europa.eu/es/policies/eu-recovery-plan/ (consultada el 15 de octubre de 2020).