El presupuesto de la Seguridad Social de 2021

El presupuesto de la Seguridad Social de 2021

Fecha: enero 2021

Eduardo Bandrés Moliné*

Presupuesto de la Seguridad Social

Cuadernos de Información Económica, N.º 280 (2021)

La Seguridad Social afronta el año 2021 con una previsión de déficit de más de -14.000 millones de euros, a pesar de contar con un volumen de transferencias del Estado para apoyar su equilibrio financiero por otros 14.000 millones. Con estas transferencias se trata de atender la recomendación primera del Pacto de Toledo 2020 sobre consolidación de la separación de las fuentes de financiación de la Seguridad Social y restablecimiento de su equilibrio financiero. El impacto de la crisis de la COVID-19 sobre cotizaciones y prestaciones probablemente será mayor que el que se contempla en el Presupuesto, pero el problema de fondo tiene más que ver con el déficit estructural actual –que se mantiene prácticamente inalterado desde 2014– y, sobre todo, con la necesidad de adoptar reformas en el sistema de pensiones que garanticen su equilibrio financiero a largo plazo. El esfuerzo del Estado para completar la financiación de los gastos de la Seguridad Social vía impuestos tiene un recorrido limitado, por el propio déficit estructural de la Administración central y porque supondría una alteración del modelo contributivo en que se basa el sistema.

El Presupuesto de la Seguridad Social forma parte de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) y, como tal, su tramitación parlamentaria se desarrolla en los mismos términos que los presupuestos del Estado, de los organismos autónomos y de las demás entidades de ámbito estatal contempladas por la legislación presupuestaria. En conjunto, la Seguridad Social representa el 42,1 % del gasto total consolidado de los PGE-2021. No obstante, el margen de decisión política sobre el Presupuesto de la Seguridad Social está muy condicionado por el régimen contributivo de la mayor parte de sus prestaciones. En consecuencia, gran parte del gasto está predeterminado por las normas que regulan, por ejemplo, el acceso a las pensiones contributivas o la percepción de las prestaciones por enfermedad o accidente de trabajo. Suele haber, por tanto, un marcado continuismo en la trayectoria del gasto y de los ingresos de la Seguridad Social con independencia del gobierno de cada momento.

Sin embargo, tanto la liquidación de 2020 como el presupuesto de 2021 contienen importantes novedades que, en el primer caso, se corresponden con las contingencias a las que tuvo que dar respuesta la Seguridad Social por la crisis de la COVID-19, y en el segundo, con cambios normativos que afectan tanto a la financiación como a algunas prestaciones. Por consiguiente, antes de analizar el presupuesto de 2021, conviene detenerse brevemente en lo que ha sido la evolución de los ingresos y los gastos de la Seguridad Social a lo largo de 2020.

La liquidación del presupuesto de 2020

La previsión de liquidación del Presupuesto de 2020 estima un gasto no financiero en ese año de 171.785,0 millones de euros con un déficit de -19.769,4 millones. Como se verá, este déficit no se debió, en su mayor parte, a los efectos de la pandemia sobre las cotizaciones y las prestaciones, puesto que el Estado incrementó sus transferencias, precisamente, para hacer frente a dichos efectos.

Entre el aumento de gastos provocado por la COVID-19 destacan las prestaciones extraordinarias por cese de actividad de trabajadores autónomos, por importe de 5.790,7 millones de euros, y las relacionadas con los procesos de incapacidad temporal provenientes de la COVID-19, por 826 millones. Pero el mayor impacto sobre las cuentas de la Seguridad Social se produjo vía cotizaciones sociales, por las exoneraciones de cuotas, tanto a las empresas con asalariados incluidos en expedientes de regulación temporal de empleo (ERTE), como a los propios autónomos afectados por el cese de actividad. El Plan Presupuestario 2021 (Gobierno de España, 2020) estimaba el coste de estas exoneraciones de cuotas en 9.057,6 millones de euros. Para atender estas prestaciones y subsanar la merma de ingresos el Estado realizó en 2020 una transferencia a la Seguridad Social de 14.002,6 millones de euros.

La liquidación del presupuesto de 2020 incluye también los primeros pagos del ingreso mínimo vital, una nueva prestación, de carácter permanente y no contributivo, que tiene por objeto proporcionar una renta garantizada a las personas y hogares en situación de pobreza extrema. Su cuantía es equivalente a la de una pensión no contributiva para los beneficiarios individuales (5.538 euros anuales en 2020), que se incrementa según el número de miembros de la unidad de convivencia con un complemento adicional para las familias monoparentales. Los problemas en la tramitación de las solicitudes limitaron la aplicación efectiva de las ayudas, cuyo gasto en 2020 se situó en 1.025,2 millones de euros.

El mayor impacto de la COVID-19 sobre las cuentas de la Seguridad Social en 2020 se produjo por las exoneraciones de cuotas, tanto a las empresas con asalariados incluidos en ERTE, como a los propios autónomos afectados por el cese de actividad. El Plan Presupuestario 2021 estimaba el coste de estas exoneraciones de cuotas en más de 9.000 millones de euros.

Para apoyar la estabilidad financiera de la Seguridad Social, la cuenta de ingresos de 2020 mantiene una transferencia del Estado por importe de 1.333,9 millones de euros que venía recibiéndose desde 2018 y que, tras el Informe de evaluación y reforma del Pacto de Toledo (Congreso de los Diputados, 2020), de noviembre de 2020, se vincula con la primera recomendación de dicho informe: consolidación de la separación de fuentes y restablecimiento del equilibrio financiero. Adicionalmente, la prórroga de los presupuestos en 2020 contemplaba un préstamo del Estado como el de años anteriores, por 13.830 millones de euros, que se vio ampliado con otros 16.500 millones aprobados en el marco de las medidas para hacer frente a la crisis de la COVID-19.

El presupuesto de 2021

El Presupuesto consolidado de la Seguridad Social para 2021 presenta un volumen de gasto no financiero de 171.840,8 millones de euros, unos ingresos de 157.547,6 millones y, por tanto, un déficit de -14.293,2 millones de euros, en torno a un -1,3 % del PIB estimado para ese año1. En relación con la previsión de liquidación del presupuesto de 2020, el gasto no financiero apenas crece un 0,03 %, mientras que los ingresos lo hacen en un 3,64 % (cuadros 1 y 2). Sin embargo, esta aparente estabilidad de los principales agregados contiene bastantes novedades que tienen que ver tanto con la previsible mitigación de los efectos de la pandemia de COVID-19, que reduciría notablemente el gasto en las prestaciones reconocidas en 2020, como con algunos cambios introducidos por el Gobierno en las condiciones de financiación de la Seguridad Social a partir de 2021.

En relación con el gasto (cuadros 1 y 3), algunas partidas disminuyen de forma significativa, principalmente las vinculadas a la COVID-19: las prestaciones por cese de actividad de trabajadores autónomos (-6.360,2 millones) y la prestación por incapacidad temporal de procesos derivados de la COVID-19 (-775 millones). Por el contrario, las que experimentan un mayor aumento son las pensiones contributivas (+4.172,1), el ingreso mínimo vital (+1.988,4) y las transferencias para atención a la dependencia (+896,7). En el caso de las pensiones contributivas, el impacto de la revalorización, fijada en el 0,9 %, se estima que ascienda a 1.287 millones de euros (Gobierno de España, 2020), siendo el resto consecuencia del aumento del número de pensiones y del efecto de sustitución que representa el importe de las altas respecto de las bajas. A la vista del desarrollo de la pandemia y de las medidas que el Gobierno ha acordado recientemente con las asociaciones de autónomos para prorrogar hasta el 31 de mayo las prestaciones vigentes, parece claro que el presupuesto para atender el cese de actividad de los autónomos será insuficiente y que ello tendrá también un impacto negativo sobre los ingresos por cotizaciones.

El Presupuesto 2021 contempla una dotación para el ingreso mínimo vital de 3.000 millones de euros, que al ser una prestación no contributiva se financia íntegramente mediante una transferencia finalista del Estado.

Por el lado de los ingresos (cuadro 2), se prevé un aumento del 3,8 % en las cotizaciones sociales (+4.542,3 millones), cifra que es aún mayor en las correspondientes a empresas y trabajadores (+7.132,2 millones) por la fuerte reducción en las cotizaciones del Servicio Público de Empleo por cuenta de los perceptores del desempleo (-2.590,0 millones). Sin embargo, también en este punto las previsiones se verán reducidas, tanto por la prórroga de los ERTE –al menos hasta el 31 de mayo– y por los efectos de esta medida sobre las exoneraciones en las cuotas, como por un comportamiento del empleo menos positivo que el previsto por el Gobierno a lo largo de 2021. En cuanto a las transferencias del Estado, más que su crecimiento en términos cuantitativos (+824 millones), lo más destacado es el cambio en su finalidad. En 2020 dichas transferencias ascendieron a 30.294,9 millones de euros, de los que casi la mitad, 14.002,6 millones, tenían por objeto cubrir la caída de ingresos y el aumento de gastos relacionados con la COVID-19, y 1.333,9 millones contribuir al equilibrio financiero del sistema. En 2021, en cambio, desaparecen esas dos partidas y aparece una nueva destinada a dar cumplimiento a la primera recomendación del Informe de evaluación y reforma del Pacto de Toledo de noviembre, por importe de 14.002,6 millones de euros. A su vez, aumenta la dotación para el ingreso mínimo vital, que alcanza ahora los 3.016,9 millones. Las demás transferencias del Estado tienen carácter finalista –complementos por mínimos para pensiones contributivas, pensiones no contributivas, protección familiar y otras prestaciones– y apenas experimentan cambios relevantes.

Como puede observarse en el cuadro 2, el importe total de las transferencias corrientes del Estado a la Seguridad Social en 2021 es similar a la previsión de liquidación de 2020, pero con dos diferencias sustanciales. En primer lugar, la aportación extraordinaria de 2020 para atender las necesidades derivadas de la pandemia de COVID-19 desaparece del Presupuesto de 2021 y se formaliza una nueva transferencia, con carácter permanente, que este año se cifra en 13.929,0 millones de euros. En segundo lugar, se contempla el despliegue completo del ingreso mínimo vital, con una dotación de 3.016,9 millones de euros.

Las prestaciones económicas son la rúbrica de gasto más importante. Se trata de transferencias que van directamente a los beneficiarios y que por sí solas representan más del 95 % del gasto consolidado de la Seguridad Social. Las pensiones contributivas, incluyendo los complementos a mínimos, alcanzan el 83 % del gasto total, de modo que su trayectoria será determinante, como es bien sabido, en las proyecciones de gasto futuro y en la sostenibilidad financiera del conjunto del sistema. Entre las restantes prestaciones sobresalen las destinadas a incapacidad temporal y en 2020 las de carácter extraordinario por cese de actividad de trabajadores autónomos (cuadro 3). En conjunto, las prestaciones contributivas suponen más del 90 % del gasto en prestaciones económicas, y las no contributivas, que se financian con impuestos, algo menos del 10 %.

El apoyo financiero del Estado a la Seguridad Social se ejecuta principalmente mediante transferencias que, desde la aprobación del Pacto de Toledo en 1995 y la posterior Ley 24/1997, de consolidación y racionalización del sistema de la Seguridad Social, se vinculan a la financiación de las prestaciones no contributivas. Pero el proceso de separación de fuentes no culminaría hasta 2013, cuando se completó la financiación de los complementos a mínimos de las pensiones contributivas con cargo a las transferencias del Estado. Como puede verse en el cuadro 4, existe un bloque de transferencias que podríamos denominar finalistas entre las que destacan los complementos a mínimos de las pensiones contributivas, las pensiones no contributivas y, desde 2020, el ingreso mínimo vital. Mayores cambios presentan las que tienen por objeto ayudar al equilibrio financiero de la Seguridad Social.

Las pensiones contributivas, incluyendo los complementos a mínimos, representan el 83 % del gasto total de la Seguridad Social, de modo que su trayectoria será determinante en las proyecciones de gasto futuro y en la sostenibilidad financiera del conjunto del sistema.

El Presupuesto de la Seguridad Social para 2021 contiene cambios normativos que reflejan la voluntad del Gobierno de aumentar los recursos del sistema a través de transferencias del Estado, es decir, financiar una mayor parte de los gastos vía impuestos. La Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 (LPGE-2021), incorpora en la Ley General de Seguridad Social una nueva disposición que afianza la realización de una transferencia anual por parte del Estado para compensar el coste que para el sistema suponen las reducciones de cotización de determinados colectivos, la cobertura de las lagunas de cotización en el cálculo de la pensión y la atención a la jubilación anticipada cuando no se haya previsto cotización adicional. A tal efecto, la propia LPGE-2021 detalla el destino de las aportaciones del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social, y en particular, el correspondiente a los 13.929,0 millones de euros en los que se materializa la nueva obligación de transferencias establecida con carácter indefinido (cuadro 4).

Al mismo tiempo, la LPGE-2021 introduce una importante reforma en la previsión social complementaria. Se rebaja el límite máximo de reducción de la base imponible del IRPF por aportación a planes individuales de pensiones y se trasladan las ventajas fiscales a los planes de empleo. Para extender la aplicación de este tipo de planes colectivos a un mayor número de trabajadores, el Gobierno regulará la creación de fondos de pensiones de promoción pública de carácter abierto.

El desequilibrio financiero de la Seguridad Social

El desequilibrio financiero es el principal problema al que se enfrenta la Seguridad Social. El déficit parece haberse enquistado en torno al -1,5 % del PIB desde 2014 (gráfico 1) y la propia AIReF (2019) consideraba, antes de la crisis de la COVID-19, que la insuficiencia estructural del sistema estaría entre el -1,3 % y el -1,5 % del PIB.

Los excedentes acumulados en el Fondo de Reserva durante la fase de expansión de la economía española –producto de los superávits del sistema–, más los rendimientos obtenidos, fueron destinados después a cubrir una parte de los déficits de la Seguridad Social, hasta un total de 80.337 millones de euros dispuestos entre 2012 y 2019. Sin embargo, dichos recursos, concebidos en su origen para atender necesidades futuras del sistema en materia de prestaciones contributivas, no fueron suficientes para compensar la totalidad de los déficits, siendo preciso el apoyo del Estado mediante préstamos y transferencias.

Ya en los años noventa del pasado siglo el Estado había concedido préstamos a la Seguridad Social, que entonces gestionaba la sanidad pública: primero, para atender obligaciones pendientes de imputar a presupuesto del Insalud y, después, para financiar el déficit y las necesidades de tesorería de la Seguridad Social. A finales de 2016 la deuda de la Seguridad Social con el Estado se situaba en 17.255 millones de euros. Pero lo cierto es que, tal como señala el Tribunal de Cuentas (2020), las propias leyes de presupuestos del Estado habían estimado en casi 32.000 millones de euros las cotizaciones que la Seguridad Social había tenido que destinar al Insalud entre 1989 y 1998, a pesar de la universalización de la sanidad establecida con la Ley General de Sanidad de 1986 y de la separación de fuentes iniciada el primero de esos años, cuando el Estado aportaba el 70 % de la financiación de la sanidad a cargo de la Seguridad Social. Es indudable que cambios de tanta trascendencia necesitan periodos suficientes de adaptación, también en el ámbito financiero, pero del mismo modo cabe considerar que la financiación de la sanidad mediante cotizaciones sociales superó con creces a los préstamos del Estado a la Seguridad Social durante los años noventa. Aunque el balance de la Seguridad Social incluye estos préstamos entre su deuda a largo plazo y algunos han alcanzado ya su fecha de vencimiento, su amortización no ha sido exigida por el Estado. El Tribunal de Cuentas (2020) ha venido señalando que “no existe ninguna razón que justifique que este endeudamiento se mantenga en el balance de la Seguridad Social” y que lo razonable “es que se adoptan soluciones para su saneamiento definitivo” (p. 36).

Con la Gran Recesión, el deterioro de las cuentas de la Seguridad Social dio lugar a un déficit creciente que en 2012 alcanzó los -5.667 millones de euros y en 2016 suponía ya -18.525 millones (gráfico 1). Sin embargo, todos esos déficits pudieron ser cubiertos con disposiciones procedentes del Fondo de Reserva, sin necesidad de mayor endeudamiento (véase Bandrés, 2019). El rápido descenso de los recursos del Fondo, y el posible efecto político de su agotamiento, abrieron paso a la realización de préstamos por parte del Estado y a complementar los ingresos no financieros mediante transferencias específicamente destinadas al equilibrio de los presupuestos. Entre 2017 y 2021 los préstamos del Estado a la Seguridad Social sumarán 82.016 millones de euros, con un máximo de 30.330,9 millones concedidos en 2020 en el contexto de la crisis provocada por la pandemia.

Los sucesivos gobiernos que tuvieron que afrontar la Gran Recesión y sus efectos sobre las cuentas de la Seguridad Social eran conscientes de la naturaleza estructural del desequilibrio del sistema de pensiones contributivas, como lo prueban las reformas aprobadas en 2011 y 2013, puesto que las necesidades futuras a las que se asociaba el destino del Fondo de Reserva nunca podrían equipararse a la trayectoria prevista del gasto en pensiones en los próximos decenios. Sin embargo, tanto el factor de sostenibilidad como el nuevo índice de revalorización de las pensiones aprobados en 2013 quedaron en suspenso en 2018, estando ahora a la espera de tramitar nuevas medidas de reforma del sistema de pensiones.

El Gobierno se ha fijado como objetivo alcanzar el equilibrio presupuestario de la Seguridad Social en 2023 mediante el aumento de las transferencias del Estado, es decir, de la financiación vía impuestos de lo que se ha dado en llamar “gastos impropios” del sistema. Como tales, el Gobierno se refiere a las reducciones en las cotizaciones sociales para fomento del empleo, la prestación por nacimiento y cuidado de hijos, el complemento de maternidad en las pensiones, las medidas de apoyo (subvenciones implícitas) a regímenes especiales para ayudas a sectores específicos, la cobertura de las lagunas de cotización y los costes de funcionamiento. En la comparecencia del ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones ante la Comisión del Pacto de Toledo, se proyectaba que la totalidad de estos gastos impropios en 2023 ascendería a 22.871 millones.

El Gobierno sigue así una de las dos recomendaciones de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal en su Opinión 1/19 (AIReF, 2019), en la que se proponía que, para eliminar el déficit estructural actual de la Seguridad Social a corto plazo, el Estado asumiese la financiación de los gastos señalados. La otra recomendación planteaba aumentar en términos relativos las cotizaciones destinadas a contingencias comunes a costa de las cotizaciones por desempleo asignadas al Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE).

En todo caso, es discutible calificar como “impropios” todos los conceptos que el Gobierno considera como tales, como sucede por ejemplo con la prestación contributiva por nacimiento y cuidado de hijos o con los gastos de funcionamiento que, en pura lógica de aseguramiento, deberían soportar los asegurados/beneficiarios del sistema y no el conjunto de los ciudadanos. Además, cargar sobre el presupuesto del Estado este tipo de costes o desviar una parte de las cotizaciones por desempleo a financiar las contingencias generales de la Seguridad Social es evidente que no resuelve el problema de insuficiencia financiera del sector público en su conjunto, máxime tras los efectos de la crisis de la COVID-19 sobre el déficit y la deuda del Estado.

Si se quiere alcanzar el equilibrio financiero y revalorizar las pensiones con arreglo al IPC, habrá que modificar las reglas de acceso a la pensión inicial, reduciendo la tasa de sustitución de la pensión respecto al salario medio de la economía.

Adoptando una perspectiva temporal más amplia, las proyecciones del gasto en pensiones y de los ingresos destinados a su financiación muestran un desfase creciente entre ambas magnitudes. Las cotizaciones sociales evolucionan al mismo ritmo que el PIB nominal, por su vinculación a los salarios y estos, a su vez, a la productividad, de modo que no cabe esperar aumentos de la proporción de aquellas sobre el PIB, salvo cambios en las bases o tipos de cotización. El gasto en pensiones, en cambio, anticipa una trayectoria que, en todos los estudios realizados, eleva su ratio sobre el PIB entre 4 y 6 puntos porcentuales en los próximos treinta años, dependiendo de los supuestos demográficos y económicos adoptados (véase De la Fuente, García Díaz y Sánchez, 2018; Conde-Ruiz, 2019).

El déficit estructural actual de la Seguridad Social y, especialmente, el que se anticipa en el futuro de no adoptar medidas intensivas de corrección, son una amenaza para el conjunto del sector público español y, desde luego, para la estabilidad del sistema de pensiones. Si se quiere alcanzar el equilibrio financiero y revalorizar las pensiones con arreglo al IPC habrá que modificar las reglas de acceso a la pensión inicial, actuando sobre la edad de jubilación y sobre el método de cálculo; en definitiva, habrá que reducir la tasa de sustitución de la pensión respecto al salario medio de la economía y su relación con los últimos salarios percibidos por el trabajador.

En esa misma línea, la AIReF (2019) recomendaba dos reformas que, en este momento, ya han sido anticipadas por el Gobierno como parte de su programa de reformas del sistema de pensiones: modificar los requisitos de acceso a la pensión de jubilación, para retrasar la edad efectiva de jubilación y acercarla así a la edad legal, y aumentar progresivamente el periodo establecido para el cómputo de la pensión inicial, que en 2022 se situará en 25 años, hasta los 35. Cuanto antes se inicie el diálogo y la implementación de las reformas, mayor margen habrá para distribuir los costes del ajuste entre las distintas generaciones.

Referencias

AIReF (2019). Opinión sobre la sostenibilidad del sistema de Seguridad Social. Opinión 1/19. Madrid: AIReF.

Bandrés, E. (2019). Las cuentas de la Seguridad Social. Papeles de Economía Española, 161, pp. 2-16. Madrid: Funcas.

Conde-Ruiz, J. I. (2019). Pensiones del siglo XXI. Papeles de Economía Española, 161, pp. 29-41. Madrid: Funcas.

Congreso de los Diputados (2020). Informe de evaluación y reforma del Pacto de Toledo. Boletín Oficial de las Cortes Generales, núm. 175, 10 de noviembre de 2020, pp. 14-126.

De la Fuente, A., García Díaz, M. A. y Sánchez, A. R. (2018). La salud financiera del sistema público de pensiones español: proyecciones de largo plazo y factores de riesgo. Fedea Policy Papers, 2018/03.

García Díaz, M. A. (2019). Situación actual y perspectivas del sistema público español de pensiones. Papeles de Economía Española, 161, pp. 17-28. Madrid: Funcas.

Gobierno de España (2020). Plan Presupuestario 2021, 15-10-2020.

Tribunal de Cuentas (2020). Informe de Fiscalización sobre la evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018.

Notas

* Funcas y Universidad de Zaragoza.

1 La previsión de objetivos de déficit de las administraciones públicas para 2021 por subsectores, incluida en la Presentación del Proyecto de PGE-2021 (Libro amarillo), contempla un déficit del -3,0 % para los Fondos de la Seguridad Social (Sistema de la Seguridad Social y SEPE) que, tras las transferencias del Estado, quedaría en un -1,3 %. En particular, de no mediar esas transferencias “mayores de las habituales” como ahí se señala, el déficit del Sistema de la Seguridad Social sería del 2,6 %.

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