El desempeño reciente de España en la implementación de los fondos de recuperación y expectativas para 2022
Fecha: noviembre 2021
César Cantalapiedra y Ana María Domínguez*
Fondos de recuperación, Presupuestos Generales del Estado, Mecanismo de Recuperación y Resilencia
Cuadernos de Información Económica, N.º 285 (noviembre-diciembre 2021)
El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España contempla la movilización de hasta 140.000 millones de euros. Actualmente se está implementando el primer tramo, por importe de 69.528 millones como transferencias del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). A pesar de que la ejecución de las inversiones previstas se extiende hasta 2026, un 70 % de los fondos del MRR ha de comprometerse en el periodo 2021–2023. De ahí que apenas resten poco más de dos años para que se materialicen unos compromisos tan ambiciosos. Atendiendo a la distribución presupuestaria contemplada para el año 2021 y a la información sobre las convocatorias publicadas hasta el mes de octubre, inclusive, todavía quedaría un notable volumen de fondos por ejecutar antes del cierre del actual ejercicio. Además, el grado de ejecución es heterogéneo, entre las políticas palanca y los componentes del plan, tal como se detalla en este artículo. No obstante, los fondos del MRR que no hayan sido ejecutados en 2021 se integrarán en el presupuesto del próximo año. El Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2022 ya contempla 26.900 millones de euros. Esta cantidad supone intensificar en más de un 10 % el ritmo de inversiones y reformas a llevar a cabo respecto al ejercicio anterior.
La implementación del presupuesto excepcional habilitado por la Unión Europea, bajo la iniciativa Next Generation EU (NGEU), para superar el impacto de la crisis económica y sanitaria derivada de la pandemia, está en marcha. La mayoría de los fondos de recuperación previstos para el periodo 2021-2026, hasta 672,5 mil millones de euros (sobre un total de hasta 750 mil millones), se movilizarán a través del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), distribuyéndose entre los veintisiete Estados miembros. Para ello, cada país ha tenido que presentar su plan de recuperación a la Comisión Europea, para su posterior aprobación por el Consejo.
En este artículo se analiza el plan presentado por España y los recursos del MRR que le han sido asignados, así como el calendario de desembolsos previsto. Para que se produzcan estos desembolsos, será necesario ir cumpliendo una serie de hitos y objetivos, ligados a las inversiones y reformas contenidas en el plan. De ahí que también resulte oportuno analizar con algo más de detalle el estado de situación relativo al avance en la ejecución del plan. Finalmente, se identifican algunas claves sobre las actuaciones previstas para el próximo año, una vez presentado el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2022, aún pendiente de aprobación.
El Plan España Puede y los fondos de recuperación
El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia presentado por el Gobierno de España (2021), Plan España Puede, recibió el visto bueno de la Comisión Europea el pasado 16 de junio. Su objetivo es impulsar la recuperación socioeconómica, tras el impacto de la crisis sanitaria, y ampliar la capacidad de crecimiento de la economía española a más largo plazo.
Este plan contempla la movilización de hasta 140.000 millones de euros, de acuerdo con la asignación aprobada por el Consejo Europeo para España, para financiar más de dos centenares de inversiones y reformas estructurales, dentro de los cuatro ejes sobre los que pivota el plan: la transición ecológica, la transformación digital, la igualdad de género, y la cohesión social y territorial. Los dos primeros gozan de un rol predominante, contando con una asignación del 39,7 % y 28,2 % de los recursos recogidos en el Plan, respectivamente.
En torno a los cuatro ejes de carácter transversal, el Plan España Puede se articula en una decena de políticas palanca, y estas, a su vez, en componentes o líneas de actuación, que totalizan la treintena. Cada uno de estos componentes se orienta a un objetivo específico, incorporando el acometimiento de inversiones y reformas que contribuyan a alcanzar dicho objetivo. Para concretar y monitorizar la evolución del plan se han determinado metas e hitos que serán los que determinen los desembolsos de la Unión Europea. Esta metas e hitos servirán para evaluar el avance y los costes de las iniciativas a poner en marcha en cada componente, así como su alcance en cuanto al número de potenciales beneficiarios.
Actualmente se está implementando el primer tramo de los 140.000 millones de euros, cuyo importe asciende a 69.528 millones de euros, bajo la modalidad de subvenciones a fondo perdido (transferencias del MRR). Adicionalmente, podrán movilizarse otros 71.700 millones hasta 2026 que, en este caso, revestirían la forma de créditos. Estos últimos todavía no se han solicitado (podrá hacerse tal solicitud a partir del próximo año).
Los recursos se ejecutarán de acuerdo con la distribución de competencias entre los diferentes niveles de la Administración, así como en consonancia con las modalidades de gasto que establece el ordenamiento jurídico de las administraciones públicas.
Cabe señalar que, a pesar de que la ejecución de las inversiones previstas en el plan se extiende hasta 2026, un 70 % de los fondos del MRR ha de comprometerse en el periodo 2021–2023. De ahí que apenas resten poco más de dos años para que se materialicen unos compromisos tan ambiciosos. Hay que tener en cuenta, para que sirva de referencia del elevado monto de recursos que han de ser movilizados en los próximos años, que el volumen de fondos estructurales que recibirá adicionalmente España durante el nuevo período presupuestario de la Unión Europea 2021-2027 ascenderá a 44.000 millones de euros, totalizando así cerca de 200.000 millones.
Distintos hitos y objetivos condicionan los desembolsos de los fondos de recuperación
El desembolso de los fondos del MRR depende de la consecución de una serie de hitos y objetivos, fijados para cada referencia temporal (previéndose dos pagos anuales hasta 2024) en el marco del acuerdo de financiación establecido con la Comisión Europea.
Durante la ejecución del Plan España Puede habrán de ir cumpliéndose distintos hitos y objetivos, relacionados entre sí, con la finalidad de asegurar la adecuada utilización de los recursos y para maximizar su impacto en favor de la recuperación, el crecimiento y la modernización de la economía española. Así, desde la segunda mitad de este año, se contemplan desembolsos con una periodicidad semestral hasta el cierre de 2023, sujetos a la consecución de los referidos hitos y objetivos.
En 2021 España ha recibido un primer pago en concepto de prefinanciación por 9.037 millones de euros (equivalente al 13 % de los 69.513 millones de euros de transferencias del MRR). Además, antes del cierre de año está prevista la recepción del primer desembolso semestral, por importe de 10.000 millones euros, ante la consecución de los hitos y objetivos entre febrero de 2020 y junio del presente ejercicio (casi un centenar de hitos vinculados con reformas estructurales).
La entrada en vigor de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, la adopción de la Estrategia de Economía Circular, así como de la Hoja de ruta del hidrógeno, o la aprobación de la Estrategia de Almacenamiento Energético y del Plan Estatal de Inspección en materia de Traslados Transfronterizos de Residuos 2021-2026, son algunos de los hitos alcanzados en el ámbito de transición ecológica. En materia de transformación digital, cabe hacer referencia, entre otros, a la adopción de la Agenda España Digital 2025 y, dentro de esta, a la aprobación de: la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial; el Plan para la Conectividad y las Infraestructuras Digitales de la sociedad, la economía y los territorios; la Estrategia de Impulso de la Tecnología 5G; el Plan de Digitalización de Pymes 2021–2025; el Plan de Digitalización de las Administraciones públicas 2021–2025; el Plan Nacional de Competencias Digitales; y el Plan de España Hub Audiovisual. Además, se han cubierto distintos hitos y objetivos vinculados con la educación, la protección social, la modernización en el ámbito laboral, la mejora del clima de negocios o la reforma fiscal, entre otros ámbitos.
En 2021 España ha recibido un primer pago en concepto de prefinanciación por más de 9.000 millones de euros. Además, antes del cierre de año está prevista la recepción del primer desembolso semestral, por importe de 10.000 millones, ante la consecución de los hitos y objetivos entre febrero de 2020 y junio del presente ejercicio, con cerca de un centenar de hitos vinculados con reformas estructurales.
El próximo año, por los hitos y objetivos alcanzados en el segundo semestre de 2021, se solicitará el pago de 12.000 millones de euros en el mes de enero. Y en el segundo semestre de 2022 correspondería otro desembolso de 6.000 millones. En 2023, podrían producirse dos desembolsos adicionales: uno por 10.000 millones en el primer semestre y otro de 7.000 millones en el segundo. En los siguientes años, correspondería un desembolso anual: de 8.000 millones de euros al final del primer semestre de 2024, otro de casi 3.476 millones en las mismas fechas de 2025, y un último desembolso por 4.000 millones en el último mes de 2026, cuando concluirá el MRR.
Grado de ejecución del plan hasta octubre de 2021
El despliegue de las inversiones contempladas en el Plan España Puede, no obstante, no está sujeto al desembolso efectivo de los fondos del MRR por parte de la Comisión Europea y su recepción por España. Al contrario, el Gobierno está anticipando estos recursos, a través de la emisión de deuda pública, incorporándolos en los Presupuestos Generales del Estado, para aplicarlos con mayor agilidad. E irá amortizando la deuda a medida que reciba los fondos de la Comisión Europea.
En el propio plan se determinan los recursos necesarios para la implementación de las medidas de cada componente (presupuesto máximo) y el tipo de convocatorias que serán objeto de publicación por la Administración para tal fin (subvenciones, financiación reembolsable —préstamos en condiciones ventajosas—, licitaciones, etc.). Las primeras convocatorias se publicaron en abril de 2021 y desde entonces se han ido sucediendo distintas convocatorias vinculadas con la implementación de los diferentes componentes del plan.
Sin embargo, atendiendo a la distribución presupuestaria contemplada en el plan para el año 2021 y a la información sobre las convocatorias publicadas hasta el mes de octubre (inclusive), todavía quedaría un notable volumen de fondos por ejecutar antes del cierre del actual ejercicio. Cabe además indicar que el grado de ejecución es heterogéneo, entre las políticas palanca y los componentes del plan. A continuación, se analiza el estado de situación o avance en cada una de dichas políticas palanca y por componentes (véase también el gráfico 1).
La política palanca I, sobre la “Agenda urbana y rural, y la lucha contra la despoblación y el desarrollo de la agricultura”, con un presupuesto para este año cercano a los 4.500 millones de euros, es la que muestra un mayor grado de avance en cuanto a recursos movilizados hasta octubre de 2021, alcanzando una tasa de ejecución en torno al 80 %. Un porcentaje que se explica por el grado de avance de dos de sus componentes. Uno de ellos es el relativo a la “implementación de la Agenda Urbana española: Plan de rehabilitación y regeneración urbana”, gracias al lanzamiento del Programa de rehabilitación energética de edificios (PREE), así como de otros dos programas para municipios sujetos al reto demográfico (son los programas PREE 5000 y DUS 5000; este último arranca a principios de noviembre), además del Programa de rehabilitación residencial (pendiente de apertura de plazos para solicitar las ayudas). El otro componente con mejor desempeño, aunque su presupuesto específico es mucho más reducido, es el de “Transformación ambiental y digital del sector agroalimentario y pesquero”; un ámbito hacia el que ya se han canalizado ayudas para la sostenibilidad de los regadíos, la modernización y digitalización de flotas pesqueras, así como otras ayudas a través de las comunidades autónomas para el desarrollo de agricultura de precisión, la eficiencia energética en explotaciones agropecuarias y el aprovechamiento de energía a partir de subproductos y biomasa.
Atendiendo a la distribución presupuestaria con- templada en el plan para el año 2021 y a la información sobre las convocatorias publicadas hasta el mes de octubre, todavía quedaría un notable volumen de fondos por ejecutar antes del cierre del actual ejercicio. Además, el grado de ejecución es heterogéneo, entre las políticas palanca y los componentes del plan.
En el ámbito de “Infraestructuras y ecosistemas resilientes” (política palanca II), sin embargo, se ha aplicado menos de la mitad de los cerca de 1.353 millones de euros presupuestados para este año. No obstante, en el componente de “Conservación y restauración de ecosistemas marinos y terrestres y su biodiversidad” ya se ha repartido más del 80 % del presupuesto entre las comunidades autónomas, para el desarrollo de iniciativas en este campo. Y, aunque en menor medida, también se han repartido recursos a escala regional para el componente de “Preservación del espacio litoral y los recursos hídricos”.
Respecto a la política palanca III, sobre “Transición energética justa e inclusiva”, el nivel de ejecución se estima que está por debajo del 40 % de los más de 2.750 millones de euros de su presupuesto actual. El mayor avance descansa sobre el componente de la “Estrategia de transición justa”, aunque apenas cuenta con 90 millones de euros para el ejercicio de 2021. Por el contrario, el componente ligado al “Despliegue e integración de energías renovables” es el que posee una mayor dotación: 1.900 millones. Con cargo a este último y al componente de “Infraestructuras eléctricas, promoción de redes inteligentes y despliegue de la flexibilidad y el almacenamiento”, destacan las ayudas lanzadas para subvencionar instalaciones de autoconsumo e infraestructuras de almacenamiento energético a partir de fuentes renovables, que serán canalizadas a través de las comunidades autónomas.
La política palanca IV, vinculada con “Una Administración para el siglo XXI”, cuenta con algo más de 1.900 millones de euros para este año, destinados a la “modernización de las Administraciones públicas” (único componente). En este caso, el margen pendiente de aplicación de los recursos previstos en el presente ejercicio estimamos que es más amplio, pero los procesos pueden ser más ágiles al no depender de convocatorias a agentes privados.
La política palanca I, sobre la “Agenda urbana y rural, y la lucha contra la despoblación y el desarrollo de la agricultura”, con un presupuesto para este año cercano a los 4.500 millones de euros, es la que muestra un mayor grado de avance en cuanto a recursos movilizados hasta octubre de 2021, alcanzando una tasa de ejecución en torno al 80 %.
La “Modernización y digitalización del tejido industrial y de la pyme, la recuperación del turismo y el impulso a una España nación emprendedora” (política palancaV) llevaría ejecutado menos de un 40 % de los 3.800 millones de euros asignados para 2021. No obstante, existen amplias diferencias entre sus cuatro componentes. El que cuenta con mayor dotación presupuestaria para este año (unos 1.060 millones), ligado a “Conectividad digital, impulso de la ciberseguridad y despliegue del 5G”, ha lanzado algunas convocatorias representativas como la denominada “Único Banda Ancha” para el despliegue de redes de banda ancha ultra rápida. El componente de “Política Industrial España 2030”, aunque con presupuesto algo menor, destinará cerca de 840 millones, con diversas ayudas en forma de financiación reembolsable, como la línea Activa financiación y los planes de innovación y sostenibilidad en el ámbito de la industria manufacturera (estimamos un grado de ejecución superior al 70 %). También se insertan en este componente los Proyectos Estratégicos de Recuperación y Transformación Económica (PERTE), aunque de momento solo ha sido aprobado el ligado al vehículo eléctrico y conectado. Antes de cierre de año se publicará la convocatoria de ayuda sobre “Actuaciones integrales de la cadena industrial del vehículo eléctrico y conectado”. Asimismo, los componentes relativos al “Plan de modernización y competitividad del sector turístico” (más de 1.000 millones de euros para 2021) y al “Impulso a la pyme” (más de 900 millones), presentan un grado de ejecución mucho más modesto, estimándose inferior al 13 %. Algunos ejemplos de estas líneas son las vinculadas con los planes de sostenibilidad en destino, o las ayudas a entidades locales para la modernización de las zonas comerciales.
La lectura es más positiva para la política palanca VI: “Pacto por la Ciencia y la Innovación. Refuerzo a las capacidades del Sistema Nacional de Salud”, que cuenta con unos 1.860 millones de euros y con un nivel de ejecución cercano al 70 % en octubre de 2021. El componente que lleva la delantera es el de “Renovación y ampliación de las capacidades del Sistema Nacional de Salud”, con una ejecución superior al 90 %, al desplegarse el Plan Inveat, a través de las comunidades autónomas, para la adquisición de tecnología médica. No obstante, el componente con mayor presupuesto para este año (más de 1.100 millones) está vinculado con la “Reforma institucional y fortalecimiento de las capacidades del sistema nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación”. El lanzamiento de varias convocatorias de ayudas por parte del CDTI y otras entidades (como el Programa Misiones Ciencia e Innovación, del primero, o las ayudas a la adquisición de equipamiento científico-técnico gestionadas por la Agencia Estatal de Investigación) ha permitido ejecutar más de dos tercios de los recursos planificados. Con un nivel de desempeño similar se encuentra el componente ligado a la “Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial”, que a principios de octubre cerraba una convocatoria de subvenciones para proyectos de I+D en Inteligencia Artificial y otras tecnologías digitales.
La política palanca VII, de “Educación y conocimiento, formación continua y desarrollo de capacidades” muestra un nivel de ejecución en torno al 60 % hasta octubre, de los casi 3.300 millones de euros previstos para 2021. Además, existe cierta homogeneidad en el porcentaje de ejecución para sus tres componentes, aunque en volumen de recursos el liderazgo recae en el “Plan nacional de competencias digitales”, con más de 2.200 millones. En todo caso, en la ejecución de esta política palanca destaca el reparto, entre las comunidades autónomas, de más de 1.600 millones de euros para la digitalización de las aulas, el desarrollo de la Formación Profesional, así como la implementación de programas de orientación educativa dirigidos a colectivos vulnerables, y la formación y capacitación de personal docente e investigador.
La “Nueva economía de los cuidados y políticas de empleo” (política palanca VIII), con más de 2.000 millones de euros, superaría ligeramente el 70 % de ejecución para este año. Los dos componentes que la integran se reparten prácticamente a partes iguales el presupuesto total. Si bien, el componente del “Plan de choque para la economía de los cuidados y refuerzo de las políticas de inclusión” presenta un nivel de ejecución algo superior al de “Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo”. No obstante, en ambos casos los recursos se están movilizando a través de las comunidades autónomas, destinándose a iniciativas de fomento del empleo joven, a políticas de apoyo a la activación para el empleo, a proyectos territoriales para el reequilibrio y la equidad, así como a iniciativas que relacionan la inclusión social con el ingreso mínimo vital.
Por último, el “Impulso de la Industria de la Cultura y el Deporte” (política palanca IX) es el ámbito de dimensión más acotada, con unos 307 millones de euros para 2021, y arroja un nivel de ejecución moderado, estimado en el entorno del 55 %. A pesar de ello, se ha completado la asignación presupuestaria vinculada con el componente de “Revalorización de la industria cultural” y también se ha avanzado alguna iniciativa del componente de “España hub audiovisual de Europa (Spain AVS Hub)” para promover la internacionalización del sector audiovisual español.
Con todo, a escasos dos meses para el cierre del ejercicio de 2021, parece complicado que pueda ejecutarse la totalidad del presupuesto previsto para este primer año de implementación del Plan España Puede. En cualquier caso, a diferencia de otros fondos procedentes de la Unión Europea, los fondos del MRR que no hayan sido ejecutados en este ejercicio no se perderán, sino que se integrarán en el presupuesto del próximo año.
Expectativas para 2022
El Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2022 contempla 26.900 millones de euros para el Plan España Puede, a falta de incorporar el ajuste por los recursos que finalmente no se ejecuten en 2021 y nutran la dotación para el próximo año. Esta cantidad supone intensificar en más de un 10 % el ritmo de inversiones y reformas a llevar a cabo respecto al ejercicio anterior.
La mayor dotación presupuestaria para 2022 (cerca del 32 % del total) corresponde a la política palanca V, para la “Modernización y digitalización del tejido industrial y de la pyme, la recuperación del turismo y el impulso a una España nación emprendedora”. Su concreción dependerá en gran medida de la implementación de grandes proyectos con efecto tractor, como los PERTE.
Este crecimiento también se observa a escala territorial, ya que, de los citados presupuestos para 2022, las comunidades autónomas se prevé que reciban 8.712 millones de euros y las entidades locales otros 2.050 millones, para que promuevan las actuaciones previstas en el plan, dentro de su ámbito competencial. Con ello, las comunidades autónomas recibirán un 31 % más de fondos que los asignados para 2021, y las entidades locales un 58 % adicional, sin perjuicio de los ajustes que correspondan por la ejecución efectiva de los fondos en cada ejercicio.
Por otro lado, los ministerios que contarán con una mayor dotación de fondos en 2022 para la implementación del plan son: el de Transportes (22 % del total) y el de Industria (18 %), seguidos por los de Transición Ecológica (16 %) y Asuntos Económicos (15 %). Así, entre estas cuatro carteras acumulan más del 70 % de lo presupuestado para el próximo año del MRR.
Respecto a los ámbitos de actuación, la mayor dotación presupuestaria para 2022 (cerca del 32 % del total) corresponde a la política palanca V, para la “Modernización y digitalización del tejido industrial y de la pyme, la recuperación del Turismo y el impulso a una España nación emprendedora”. Su concreción dependerá en gran medida de la implementación de grandes proyectos con efecto tractor, como son los PERTE, para impulsar la competitividad y sostenibilidad de la industria española. Pero también actuaciones orientadas a la digitalización de las pymes y a la modernización de los mecanismos de reestructuración empresarial, que contribuyan al alumbramiento de empresas altamente innovadoras.
Asimismo, se prevé que se movilicen algo más de un 20 % de los recursos para impulsar distintas iniciativas en el marco de la “Agenda urbana y rural, y la lucha contra la despoblación y el desarrollo de la agricultura” (véase más detalle del reparto presupuestario en el cuadro 1).
En definitiva, para el próximo año cabe esperar un mayor dinamismo en la implementación de los fondos de recuperación, vertebrándose en mayor medida a través de los distintos niveles de la Administración, de acuerdo con sus ámbitos competenciales. Corresponderá, por lo tanto, a los distintos agentes económicos identificar oportunidades para acometer nuevos proyectos, que redunden en una modernización y mayor competitividad de la economía española, avanzando en los principales retos ligados a la ansiada transición verde y digital, y forjando unas bases más sólidas en materia de igualdad y de cohesión social y territorial.
Referencias
GOBIERNO DE ESPAÑA (2021). Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (16 de junio de 2021).
REGLAMENTO (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.
SEGP (2021). Proyecto de Presupuestos Generales del Estado 2022. Libro Amarillo 2022.
Notas
* Afi–Analistas Financieros Internacionales, S.A.