La reforma de las reglas fiscales
Fecha: marzo 2023
Papeles de Economía Española, N.º 175
Resúmenes ejecutivos
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento. A la búsqueda del equilibrio entre dominancia monetaria y estabilización
Mateo Capó Servera, Carlos Martínez Mongay
El marco institucional de La Unión Económica y Monetaria (UEM) está formado por una autoridad independiente, el Banco Central Europeo, única responsable de implementar la política monetaria, pero la política fiscal está en manos de veintisiete autoridades nacionales soberanas. Este marco institucional entraña un riesgo significativo de dominancia fiscal.
La UEM quedó consagrada en el Tratado de Maastricht, que estableció los criterios nominales de convergencia –requisitos para adoptar el euro–, el principio de coordinación de la política económica, y el principio de sostenibilidad de las finanzas públicas. En particular, se estableció la obligación de evitar los déficits excesivos en base a dos criterios, que el déficit presupuestario anual no debe superar el 3 por 100 del PIB del Estado miembro y que el nivel de deuda pública no debe exceder el 60 por 100 del PIB y, en caso de ser superior, el exceso debe disminuir a un ritmo satisfactorio. La falta de concreción en el Tratado y la evolución de las finanzas públicas en la Unión durante el primer quinquenio de los 90 llevaron a la necesidad de introducir reglas presupuestarias más estrictas que se materializaron en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). El Pacto ha ido evolucionando en el tiempo y ha pasado de ser un conjunto de reglas y procedimientos relativamente simples a convertirse en un marco fiscal difícil de aplicar y casi imposible de entender para los no expertos.
La primera reforma del Pacto en 2005 iba a venir de la necesidad de aislar los efectos del ciclo a la hora de evaluar la respuesta del Estado miembro a las recomendaciones del Consejo para corregir el déficit excesivo. La regla de déficit obligaba a los firmantes del Pacto a adoptar políticas fiscales procíclicas en tiempos de vacas flacas. La reforma cambió el enfoque inicial basado exclusivamente en el déficit nominal para sustituirlo por un análisis basado en los llamados esfuerzos fiscales en términos de mejoras en los saldos estructurales, se vinculó los objetivos presupuestarios de medio plazo de cada Estado miembro al nivel de deuda pública, y se introdujo además la posibilidad de tener en cuenta la aplicación de reformas estructurales significativas.
El crecimiento registrado en la primera década de la UEM, hasta 2007, no siempre se había aprovechado para corregir los desequilibrios fiscales. Si bien es cierto que los déficits presupuestarios habían registrado caídas importantes, la evolución de la deuda reflejaba factores estructurales subyacentes. En este contexto de acumulación de desequilibrios, no solo fiscales, Lehman Brothers quebró en septiembre de 2008. En paralelo, se estaba fraguando la crisis griega, de origen inequívocamente fiscal, que acabó mutando a nivel de la eurozona en una crisis de deuda pública al confundir una crisis de deuda privada por un problema de sostenibilidad fiscal. La preocupación por la aparente insostenibilidad de las finanzas públicas de los países de la periferia en 2011 llevó al Consejo a adoptar un paquete de seis textos legislativos que establecieron nuevas reglas encaminadas a reforzar la gobernanza económica de la Unión Europea (UE). Cuatro de esos textos tenían por objeto fortalecer el PEC, mientras que los dos restantes se centraron en la supervisión y el control de desequilibrios macroeconómicos dentro de la Unión Europea.
Como resultado, además del déficit y deuda nominales en términos del PIB, el Pacto depende de tres indicadores no siempre consistentes entre sí. En el brazo preventivo, el ajuste hacia el objetivo presupuestario de medio plazo viene expresado, en primer lugar, en términos de evolución del balance estructural, cuya estimación depende del método de cálculo del producto potencial, no observable, y de una serie de hipótesis sobre la sensibilidad cíclica del presupuesto. En segundo lugar, el ajuste se expresa también en términos de evolución del indicador de referencia del gasto, que también depende de la estimación del producto potencial, aunque es menos volátil. Pese a que en principio el ajuste implícito sería idéntico en ambos indicadores, a posteriori pueden diferir notablemente. En cuanto al brazo correctivo, el procedimiento se abriría también cuando el ritmo de reducción de la deuda fuera inferior a un 1/20 anual de la diferencia entre el nivel actual y el umbral del 60 por 100 del PIB. Esta regla no solo es claramente procíclica, sino que la legislación no es clara respecto a cuándo derogar el procedimiento. Por lo que respecta al criterio del déficit, aunque las recomendaciones sobre el ajuste presupuestario se expresan en términos estructurales, el procedimiento debe cerrarse una vez el déficit queda por debajo del 3 por 100 del PIB nominal, tal y como establece el TFEU.
La consolidación de las finanzas públicas durante la crisis financiera afectó de manera especial a la inversión pública, lo que evidenció la necesidad de explorar las posibles acciones para compaginar las necesidades de inversión pública productiva con los objetivos de disciplina fiscal del PEC. En 2016 se llegó a un acuerdo en el seno del Consejo sobre la flexibilidad disponible dentro del marco fiscal, aclarando cómo: i) las reformas estructurales; ii) la inversión pública, y iii) las condiciones cíclicas, conocidas como cláusulas de flexibilidad, podían tener cabida dentro de las reglas vigentes. Un año más tarde, la Comisión introdujo el margen de discreción a la hora de evaluar el grado de cumplimiento con las reglas del Pacto. Una mayor flexibilidad y discreción posibilitan una mayor inteligencia económica en la implementación del Pacto, pero a costa de intensificar la opacidad y la complejidad.
Cuando estalló la pandemia a principios de 2020, y a diferencia de la crisis financiera, las reglas del Pacto no fueron un obstáculo para hacer frente a sus consecuencias económicas. Se activó la cláusula general de escape, que permitía apartarse temporalmente de los requisitos presupuestarios del Pacto. El Pacto sigue en suspenso desde entonces. Parece, pues, un buen momento para considerar detenidamente si el Pacto actual debería activarse en el futuro o si debiera ser reformado antes de ser activado de nuevo.
Mientras que la regla de deuda debería eliminarse y habría que hacer un análisis sosegado de las razones por las que las sanciones no se han aplicado en 25 años, el logro del adecuado equilibrio entre dominancia monetaria y estabilidad puede requerir incentivos que ayuden a los Estados miembros a alcanzar las posiciones de equilibrio presupuestario. Los fondos europeos tipo NGEU, ligados a una condicionalidad macroeconómica adecuada, podrían proporcionar los incentivos adecuados. Una vez alcanzado ese equilibrio, los déficits excesivos serán poco frecuentes en condiciones normales, mientras que ya deberíamos haber aprendido que, en situaciones extraordinarias, como la crisis financiera o la pandemia, hacen falta medidas extraordinarias en vez de reglas inamovibles.
En todo caso, la reactivación del Pacto sin reformas de calado, estirando sin cese los límites del marco jurídico, no debería ser una opción.
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Análisis del marco presupuestario de la Unión Europea y su posible reforma: la disyuntiva entre reducir y compartir riesgos
Martin Larch, Matthias Busse, Mateja Gabrijelcic, Laszlo Jankovics, Janis Malzubris
DESDE su inicio, el diseño del marco de gobernanza fiscal de la Unión Europea (UE) buscó preservar la eficacia de la política monetaria centralizada de la zona del euro previniendo el contagio de las tensiones procedentes de unas políticas fiscales descentralizadas. El sistema estaba orientado de forma exclusiva hacia la reducción del riesgo al nivel de los Estados miembros mediante el establecimiento de límites a los niveles de deuda pública y déficits presupuestarios nacionales. Esta idea, que ya se encontraba consagrada en el Tratado de Maastricht, se hizo operativa con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC).
Como contraste, la compartición pública del riesgo entre los Estados miembros permaneció prácticamente ausente durante los primeros pasos de la Unión Económica y Monetaria (UEM).
Hoy en día, la reducción del riesgo sigue constituyendo el principal foco de atención de la gobernanza fiscal. Sin embargo, a lo largo de las últimas dos décadas se han ido añadiendo algunos elementos de compartición del riesgo como respuesta a las diversas crisis. Uno de los ejemplos más prominentes es el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), creado tras la crisis financiera mundial de 2008-2009 y la subsiguiente crisis soberana de la zona del euro. No obstante, en una especie de quid pro quo, se reforzaron los elementos existentes de reducción de riesgo, en concreto a través de la reforma del PEC (Six Pack) y sus extensiones del Fiscal Compact y el Two Pack.
También se crearon elementos adicionales de compartición del riesgo a raíz de la pandemia del COVID-19, en concreto la iniciativa de apoyo para mitigar los riesgos de desempleo en caso de emergencia (SURE) y el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). A diferencia de lo ocurrido tras la Crisis Financiera Mundial, ello no llevó aparejado un reforzamiento paralelo de la reducción del riesgo principalmente por dos motivos. Primero, que la pandemia del COVID-19 fue un ejemplo clásico de un shock exógeno, y las preocupaciones sobre riesgo moral no jugaban un papel central. Y segundo, que las iniciativas SURE y MRR tenían ambas un carácter temporal.
Pese al reequilibrio observado a lo largo del tiempo, la disyuntiva entre reducción del riesgo y compartición del riesgo aún sigue marcando los esfuerzos actuales para reformar el marco fiscal de la UE –la denominada “revisión de la gobernanza económica”–. Las divisiones sobre la importancia relativa de la reducción del riesgo y la compartición del riesgo son profundas entre los distintos grupos de países miembros. Dichas divisiones están correlacionadas con la disparidad de comportamientos del marco fiscal de la UE. Los países muy endeudados han experimentado un repunte de sus ratios de deuda durante las recesiones económicas, pero no han sido capaces de reducir la carga de su endeudamiento en épocas de bonanza. En cambio, los países no pertenecientes a ese grupo han mantenido, de manera general, unos niveles de deuda pública moderados y, además, han conseguido aplicar una política fiscal anticíclica. Los esfuerzos de reformas en el pasado, encaminados a mejorar la relevancia del ciclo en la orientación presupuestaria, no han sido capaces de romper este patrón de los dos grupos. Ahora bien, el dispar resultado entre unos países y otros subraya que no son las reglas fiscales las que impiden a los gobiernos “ahorrar en épocas de bonanza para cuando lleguen las vacas flacas”, ni tampoco constriñen a los gobiernos a la hora de mejorar la calidad de las finanzas públicas; estas son decisiones de política nacional.
La divergencia de resultados de los Estados miembros de la UE dentro del marco fiscal europeo también se ve reflejada en las mayores o menores ambiciones de reforma. Algunos gobiernos no ven una necesidad acuciante de reformar las actuales reglas, e insisten en redoblar los esfuerzos de atenuación del riesgo. Subrayan el deficiente cumplimiento de las reglas fiscales como problema de inicio. Argumentan que unos niveles de deuda en ascenso en determinados Estados miembros no solo ponen en peligro la sostenibilidad de las finanzas públicas sino que además han dificultado a los gobiernos estabilizar el PIB a lo largo del ciclo y podría cuestionar la calidad de las finanzas públicas. La incapacidad de los países con endeudamiento muy elevado para realizar consolidaciones fiscales durante los períodos alcistas es, desde su perspectiva, el quid del problema, y debe ser abordado mediante un mayor rigor en el cumplimiento, en aras a reducir los riesgos a nivel nacional. El otro grupo de países considera la falta de un mecanismo de compartición de riesgos a nivel de la UE como el principal problema. Una capacidad presupuestaria central a nivel europeo es vista, desde esa concepción, como el instrumento apropiado para garantizar la adopción de políticas fiscales anticíclicas y fomentar la inversión pública en las áreas prioritarias clave de la UE. Sin embargo, algo así debe ir acompañado de una reforma de la gobernanza para mejorar la cooperación y el nivel de representación política y rendición de cuentas a nivel de la UE.
Dada esta brecha en las posiciones iniciales, no sorprende que a día de hoy no se haya alcanzado un punto de consenso para una posible reforma del PEC. Las concepciones divergentes sobre la oportunidad
y la eficacia de aplicar las reglas fiscales de la UE coinciden a rasgos generales con la importancia relativa que se asigna a la reducción del riesgo vs. la compartición del riesgo. Es crucial recordar que las reformas de gran trascendencia en el pasado abarcaron ambos elementos de reducción del riesgo y compartición del riesgo. Solo una propuesta que equilibre cuidadosamente el avance en ambas áreas podrá encontrar apoyos suficientes en el Consejo Europeo.
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La continua reforma de las reglas fiscales. Lecciones para el presente desde una perspectiva comparada
Fernando González González, Paulo Medas
EN este trabajo se presenta una visión general de las tendencias de las reglas fiscales en el mundo, incluyendo su evolución y las características más habituales que se dan en la actualidad. También se hace un repaso a las tendencias observadas en las reglas fiscales aplicables a los gobiernos subnacionales, que pueden presentar ciertas particularidades respecto a las aplicables a los gobiernos nacionales o supranacionales.
Las reglas fiscales son cada vez más comunes en todo el mundo. Tras la crisis financiera una nueva oleada de reformas fiscales incorporó las llamadas reglas fiscales de segunda generación a las legislaciones de un número cada vez mayor de países. Pero la crisis de la COVID-19 ha llevado a reconsiderar el sistema actual de reglas fiscales en todo el mundo y parece existir un consenso generalizado que considera que los sistemas de responsabilidad con reglas fiscales de segunda generación necesitan una reforma.
En cuanto al diseño de la regla fiscal, lo más comúnmente adoptado ha sido una combinación de una regla de endeudamiento junto con límites operativos sobre gastos y/o saldo presupuestario. Por su parte, las reglas de gasto son cada vez más comunes, especialmente en las economías avanzadas, mientras que las reglas de deuda son particularmente comunes en los países en desarrollo. Junto con la adopción generalizada de reglas fiscales, un número creciente de países ha establecido instituciones fiscales independientes (IFI).
A pesar de la generalización de las reglas fiscales y las IFI, la evidencia muestra que en muchos países las desviaciones de las reglas fiscales numéricas han sido frecuentes. La evidencia disponible parece sugerir que lo determinante para que los países puedan responder a shocks adversos es si tienen espacio fiscal suficiente, aunque el diseño de las reglas también puede ayudar.
Por otra parte, aunque la literatura ha prestado, generalmente, mucha mayor atención a las reglas fiscales de carácter nacional o supranacional, las reglas fiscales aplicables a gobiernos subnacionales pueden tener una gran importancia en países descentralizados. En estos sistemas, existen factores relevantes que pueden condicionar la eficacia del sistema de reglas fiscales, como el correcto establecimiento de un sistema de incentivos, ciertos aspectos legales, como el alcance de la autonomía financiera, factores institucionales y ciertos prerrequisitos para el buen funcionamiento del sistema de reglas fiscales, como la inexistencia de desequilibrios verticales y horizontales.
En el artículo se hace un balance del impacto de la pandemia en los marcos de responsabilidad fiscal. Muchos países han activado sus cláusulas de escape o suspendieron o modificaron sus reglas fiscales cuando fueron golpeados por la pandemia. La pandemia también puso de relieve el papel que pueden desempeñar las IFI. Las lecciones surgidas tras la pandemia apuntan a que los sistemas de responsabilidad fiscal basados en reglas deben estar mejor preparados para gestionar los riesgos y crear incentivos a generar ahorros en tiempos de crecimiento. Es necesario incrementar la corresponsabilidad por parte de los gobiernos (nacionales y subnacionales), dado que, en muchos casos, las reglas no han sido efectivas porque los gobiernos no se han sentido obligados a su cumplimiento. Por otra parte, se hace necesario evitar reglas complejas y reforzar la transparencia y la responsabilidad, además de mejorar el diseño de las reglas. En el plano subnacional, el papel que han jugado muchos gobiernos subcentrales en la gestión de la crisis del COVID-19 puede arrojar una reflexión sobre un replanteamiento del principio de autonomía financiera, acompañado de nuevos marcos de responsabilidad fiscal aplicables a gobiernos subnacionales.
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El marco institucional de reglas fiscales en España y su valoración
Cristina Herrero
ESPAÑA tiene su política fiscal anclada al marco fiscal europeo al formar parte de la Unión Económica y Monetaria. Las sucesivas reformas que se han producido hasta la fecha en la normativa fiscal a nivel nacional y europeo han supuesto dotar al sistema de mayor complejidad sin, por ello, haber alcanzado un sistema de gobernanza fiscal más eficaz.
Las consecuencias económicas y fiscales de la pandemia y de la guerra de Ucrania hacen necesario plantear una profunda reforma de los marcos fiscales europeo y nacional que trate de solventar los problemas a los que se enfrentan, entre otros: el cortoplacismo, la escasa atención al crecimiento económico, la complejidad derivada de una pluralidad de reglas, la utilización de variables no observables, y el reto de la coordinación en un país con un alto grado de descentralización.
Centrándonos en primer lugar en el marco fiscal nacional, España es uno de los pocos países que ha consagrado los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera al máximo nivel normativo (artículo 135 de la Constitución). La Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) de abril de 2012 desarrolla ambos principios: la regla general es que ninguna Administración pública puede incurrir en déficit estructural, si bien hay matices en función del subsector; y el principio de sostenibilidad financiera que fija el límite de deuda de las administraciones públicas (AA. PP.) en el umbral del PEC del 60 por 100 del PIB definido en términos de procedimiento de déficit excesivo (PDE).
La regla de déficit, a través de la cual se instrumenta el principio de estabilidad presupuestaria, establece que todas las administraciones públicas deben presentar equilibrio o superávit, sin que puedan incurrir en déficit estructural, lo que supone una definición más estricta que la permitida por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) (-0,5 por 100 del PIB). La Actualización del Programa de Estabilidad (APE) 2022-2025 ha ampliado el objetivo a un déficit estructural del 0,4 por 100 del PIB, sin embargo no se ha modificado la legislación por lo que hay una doble referencia. La descentralización de la economía española implica que este objetivo de estabilidad se distribuya entre subsectores y entre las comunidades autónomas (CC. AA.) y las corporaciones locales (CC. LL.). El principal fallo de este sistema es que no valora la posición fiscal de cada administración antes de fijar los objetivos. Esto se ha traducido en objetivos inalcanzables para algunas administraciones y no limitativos para otras. En el caso de las CC. AA., el desfase con el que opera el Sistema de Financiación Autonómico (SFA) ha contribuido a ampliar esta desconexión con los objetivos que les son fijados.
La regla de deuda prevé el establecimiento de objetivos anuales y distribuye el umbral europeo del 60 por 100 del PIB entre los distintos subsectores, tal que en 2020, la deuda de la Administración central (AC) y los Fondos de la Seguridad Social (FSS) debía ser del 44 por 100 del PIB, la de las CC. AA. del 13 por 100 y la de las CC. LL. del 3 por 100. Sin embargo, no se ha conseguido reducir la deuda al ritmo previsto y estos umbrales han consistido más en una previsión de cierre que en una auténtica restricción derivada de una regla fiscal.
Finalmente, la regla de gasto, que podría potencialmente ser una orientación de medio plazo al velar por que todo gasto permanente cuente con financiación también permanente, se fija con la tasa de referencia que toma como base el gasto ejecutado en el año anterior, lo que en la práctica incentiva su incumplimiento al consolidar el exceso de gasto hacia adelante. A diferencia de la regla europea, la española excluye al subsector de FSS. De esta forma, ante presiones al alza en el gasto de los FSS, como por ejemplo los derivados del envejecimiento, las limitaciones a la dinámica de gasto que puedan decidirse a nivel de la Unión Europea tendrán que ser compensadas y atendidas por el resto de los subsectores.
Más allá de las limitaciones descritas de cada una de estas reglas, existe una falta de consistencia interna entre ellas.
La LOEPSF se complementa con unos principios adicionales (plurianualidad, transparencia, responsabilidad, lealtad institucional y eficiencia en el gasto), que también presentan diferentes deficiencias. Entre otras, por ejemplo, el principio de responsabilidad y la prohibición de rescate que nace suspendida por la creación de los fondos de financiación de las CC. AA. y de las CC. LL., por los que el Estado lleva financiando vencimientos de deuda y el déficit de estas.
El marco fiscal nacional está, además, sujeto al gran reto de la descentralización por lo que es necesario contar con mecanismos de coordinación y seguimiento de la estrategia fiscal nacional en cuyo diseño participen todas las administraciones. Hasta ahora es la AC la que domina el proceso siendo la encargada de fijar reglas y controlar su cumplimiento, con un papel meramente formal y consultivo de órganos como el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF), la Comisión Nacional de la Administración Local (CNAL) o la AIReF.
A estas limitaciones del marco fiscal nacional deben añadirse las que se derivan del marco comunitario y de la superposición de ambos marcos, parecidos pero diferentes. Esto supone una fuente de complejidad que se ha plasmado en un diseño de políticas fiscales poco operativo y con un cumplimiento de las reglas fiscales oportunista, selectivo y deficiente: se observa una clara prociclicidad y laxitud en la aplicación de las normas fiscales dado que su incumplimiento no ha llevado aparejado un coste reputacional.
En el contexto actual, con una zona del euro registrando valores máximos de deuda, hay consenso en la necesidad de reformar el marco fiscal europeo. La AIReF considera que esta reforma debe articularse en base a tres ejes: i) unas reglas más simples y operativas, tal que se mantenga una referencia objetivo para la ratio de deuda como ancla a largo plazo y una variable controlada por las autoridades fiscales como variable de intervención a corto plazo; ii) una apropiación política de las sendas de ajuste tal que las referencias fiscales se diferencien entre Estados miembros, y iii) reforzar el enfoque a medio plazo a través de instituciones fiscales más fuertes.
Nos encontramos a las puertas de una necesaria reforma del marco fiscal europeo, y aunque el marco fiscal nacional debe necesariamente anclarse en el europeo, existen rasgos singulares que presentan margen de mejora por lo que su reforma no precisa esperar a la reforma europea.
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Las reglas fiscales europeas y su plasmación en las haciendas subcentrales españolas
Santiago Lago Peñas
ESPAÑA es hoy uno de los países más descentralizados del mundo, especialmente en lo que atañe al escalón regional de gobierno. Hablemos de porcentajes de gasto, ingreso y pasivos financieros, o de capacidad normativa en tributación y endeudamiento, España aparece en las primeras posiciones de las clasificaciones internacionales. En el seno de la UE-27, nuestra realidad es similar a la de Alemania; por detrás, se sitúan federaciones como Bélgica y Austria. Por eso, en España es particularmente relevante la forma en la que se hace aterrizar el marco de gobernanza fiscal en las haciendas subcentrales. Un aterrizaje sobre el que la Unión Europea (UE) apenas dice nada. Su normativa no entra en esa diversidad ni en las estructuras internas de cada Estado miembro. Es responsabilidad de cada país definir cómo hacerlo para que sea efectivo, respetando la autonomía financiera subcentral garantizada por sus leyes.
La reforma de las reglas fiscales europeas va a obligar a España a revisar su propio marco de estabilidad fiscal. Esta revisión de la normativa interna incluirá, como no puede ser de otra manera, a las haciendas subcentrales; si bien las directrices de la UE no condicionan la manera en la que se haga esa transposición. Tenemos una amplia libertad para buscar las mejores fórmulas a la luz de los problemas y debilidades detectadas en un marco normativo que, desde siempre, ha renunciado a prohibir el endeudamiento, pero también a fiar la disciplina fiscal a los mercados financieros. En España hemos optado por sucesivas combinaciones de restricciones, límites y reglas fiscales. Aunque no nos ha faltado voluntad legisladora, los resultados son claramente mejorables.
Hacia el futuro, lo más probable es que el futuro de las reglas fiscales en la UE y, por tanto, en España, vaya a gravitar sobre una regla de gasto y un ancla de deuda a partir de 2024. Este cambio da lugar a un nuevo escenario en el que se pueden tomar vías alternativas. En particular, las tres siguientes.
La primera es tratar de reproducir el esquema europeo en el ámbito autonómico, con una regla de gasto calibrada para cada comunidad autónoma en función de la distancia de su nivel de deuda sobre el PIB al ancla que se establezca. En este caso, la enorme diferencia entre comunidades autónomas (CC. AA.) en sus ratios de deuda sobre el PIB plantea dudas sobre la factibilidad de mantener un ancla de deuda autonómica en el 13 por 100. Sobre todo, cuando se tiene en cuenta que algunas de las CC. AA. con ratios de deuda más elevadas (Murcia o la Comunidad Valenciana) son las que arrastran un déficit de financiación y tradicionalmente han acreditado menores gastos por habitante en servicios públicos fundamentales.
La segunda posibilidad es mantener lo fundamental del marco transitorio vigente hasta 2020 y seguir operativizando la estabilidad fiscal en un objetivo de déficit expresado como porcentaje del PIB. De forma multilateral, se discutiría el reparto vertical del saldo presupuestario para el conjunto de las administraciones públicas y el reparto horizontal entre CC. AA. Para esta segunda distribución se podría optar por una fórmula sofisticada, para tener en cuenta los niveles de deuda previa o la posición cíclica de cada autonomía. Pero también sería posible una adaptación de la solución aplicada hasta 2020: repartir los “derechos de déficit” en proporción al peso de cada comunidad autónoma en la última liquidación de los ingresos no financieros o los ingresos corrientes, a fin de poner en relación el déficit con la base financiera que realmente lo soporta.
La tercera vía sería soslayar el déficit y la deuda y aplicar, a escala autonómica, la regla de gasto computada para el conjunto de las administraciones públicas, excluyendo del gasto sujeto las mejoras en la financiación de las CC. AA. derivadas de su reforma, como se ha planteado en el Libro blanco de la reforma de la financiación autonómica.
Tanto las soluciones basadas en la aplicación de una regla de gasto como un esquema que siga gravitando sobre el saldo presupuestario, deberían combinarse con la creación de fondos de estabilización autonómicos individuales, que permitan generar colchones financieros en la fase alcista de la coyuntura para garantizar la financiación de servicios públicos esenciales y, por tanto, refractarios al ajuste a la baja del gasto.
La reforma de la financiación autonómica es un factor de contexto capital para que la reforma de las reglas fiscales provoque los efectos deseados. El libro blanco publicado en 2017 ofrece alternativas y soluciones a los problemas existentes. De entre ellos, el desequilibrio vertical entre competencias de gasto y capacidades tributarias y los problemas de infrafinanciación de algunas CC. AA. son particularmente relevantes. Los fondos de estabilización son una buena solución para el suavizado del gasto en el tiempo. Pero las CC. AA. necesitan aumentar y mejorar su espacio de autonomía tributaria para poder financiar mediante decisiones normativas discrecionales y, por tanto, al margen de la regla de gasto, las decisiones de gasto permanentes.
La normalización del escenario financiero autonómico pasa también por el abandono de los mecanismos extraordinarios de financiación y la reestructuración de la deuda, sin condonación. De hecho, una solución que combine un alargamiento de plazo de la devolución del principal y un tipo de interés muy reducido puede ser preferible desde un punto de vista financiero que una quita parcial, incluso en un porcentaje elevado. Además, una quita de deuda plantea una triple problemática. Primero, es rechazada por la mayoría de los expertos y genera una fuerte contestación en CC. AA. que han recurrido en menor grado al Fondo de Liquidez Autonómica. Segundo, porque su distribución entre CC. AA. es muy desigual, de forma que los principales condonados deberían ser muy diferentes. Y tercero, porque el origen inmediato es muy distinto. En algunos casos, existe un factor objetivo de infrafinanciación que legitimaría la reclamación de condonación. Pero en otros la explicación fundamental se encuentra en decisiones de variación del gasto por encima de la media.
Finalmente, sería necesario suprimir las medidas preventivas, correctivas y coercitivas presentes en la normativa de estabilidad presupuestaria española y que la experiencia ha demostrado que no son aplicables por consideraciones de economía política y, a cambio, generar expectativas creíbles de lo que permanezca o se introduzca como novedad sea de aplicación automática. Y es perentorio reforzar los elementos de gobernanza multinivel del Estado autonómico; en particular, la Conferencia de Presidentes y el Consejo de Política Fiscal y Financiera.
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Determinantes del incumplimiento de los objetivos fiscales por las comunidades autónomas
Mar Delgado-Téllez
DURANTE las últimas dos décadas, las comunidades autónomas (CC. AA.) han estado sujetas al marco de reglas fiscales nacionales. Las CC. AA. han incumplido reiteradamente dichas reglas, mientras que en determinados casos se acumulaban significativos niveles de deuda. Analizar y comprender cuáles han podido ser los factores que han impulsado estos incumplimientos es fundamental de cara a perfeccionar el marco de gobernanza y asegurar una mejora en la disciplina fiscal.
El artículo comienza con una descripción en detalle de la evolución del cumplimiento tanto a nivel europeo como nacional de las reglas fiscales. Seguidamente se describen los principales determinantes que han podido influir en el comportamiento fiscal de las CC. AA. Y, para finalizar, se hace hincapié en determinados factores relevantes de cara al futuro diseño de las reglas fiscales.
Diversos factores han podido influir en el comportamiento de las CC. AA. en sus decisiones presupuestarias. Cabe destacar, en primer lugar, que la determinación de los objetivos es fundamental para incentivar su cumplimiento; unos objetivos muy exigentes y homogéneos no incentivan la implicación de las CC. AA. en su cumplimiento. En segundo lugar, la falta de una aplicación de las sanciones previstas en la ley ante un incumplimiento reiterado ha podido ser determinante en el comportamiento de algunas CC. AA., conllevando un retraso de los procesos de consolidación de la deuda. En tercer lugar, el diseño del sistema de financiación, con un complejo entramado de figuras impositivas y fondos que puede perjudicar su transparencia y predictibilidad. Y, por último, la inexistencia de la disciplina de mercado que surgió con la implantación de los diversos mecanismos extraordinarios de financiación de las CC. AA.
A futuro, sería necesaria una reforma del marco de las reglas fiscales que combine una mayor implicación de las CC. AA. en la determinación de los objetivos, con un proceso sancionador creíble. En este nuevo sistema será fundamental la protección de la inversión pública, impidiendo, por consiguiente, recortes significativos que puedan afectar al potencial de crecimiento económico.
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El cumplimiento de la LOEPSF en el sector local: ¿disciplina fiscal o elementos estructurales e institucionales diferenciadores?
Francisco Pedraja Chaparro, Carmen López Herrera
EL artículo examina el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria y la estabilidad financiera de las entidades locales (EE. LL.) indagando sobre algunas de las causas de tal comportamiento de modo comparado con el nivel regional. Con ese objetivo, en primer lugar, analizamos la difícil traslación de las reglas fiscales actuales al sector local. A continuación, a partir de la crisis financiera de 2008, comprobamos las diferencias de su cumplimiento con el otro nivel subcentral de gobierno. En tercer lugar, nos preguntamos por los factores que están detrás de ese comportamiento diferencial, ensayando una clasificación que distingue entre aquellos de carácter estructural o institucional.
Del análisis realizado podemos extraer una serie de conclusiones. Las peculiaridades de la adaptación de las reglas fiscales al subsector local por el tipo de funciones que realiza y las dificultades técnicas de cálculo de variables en un ámbito tan diverso como numeroso han condicionado la evolución de las finanzas subnacionales, presentando comunidades autónomas (CC. AA.) y EE. LL. patrones de comportamiento muy diferentes.
Tras la crisis financiera de 2008, las EE. LL., a diferencia de lo que ha sucedido con las CC. AA., han cumplido con holgura el objetivo de déficit público (estabilidad presupuestaria) en todos los ejercicios, registrando cuantiosos y recurrentes superávits que alcanzan en promedio un 0,44 por 100 del PIB en el periodo 2012-2021.
En cuanto al cumplimiento de los objetivos de deuda pública, el sector local logró de manera agregada el objetivo de deuda pública en todos los ejercicios analizados mientras que las CC. AA. lo han rebasado sistemáticamente desde 2013. La reducción de la deuda de las EE. LL. ha permitido que en 2021 se sitúe en el mínimo de la serie con el 1,8 por 100 del PIB, sensiblemente por debajo del 3 por 100 que fija la LOEPSF como máximo para el sector.
Por último, analizando el tercer pilar en el que se basa el concepto de estabilidad y sostenibilidad de la LOEPSF, la regla de gasto, también se observan importantes diferencias favorables a las EE. LL., aunque no tan notables como en los dos casos anteriores.
Del estudio de posibles factores que han determinado el comportamiento diferencial observado entre los dos subsectores, además de las respectivas adaptaciones de cada uno de ellos a la LOEPSF, destacamos los siguientes clasificándolos en estructurales e institucionales.
Entre los primeros, resulta esencial la distinta naturaleza de las competencias, ligadas al Estado del bienestar y directamente afectada por los efectos de la crisis sanitaria en el caso de las CC. AA. y relacionadas con la prestación de servicios públicos tradicionales locales, en las que las funciones redistributivas y estabilizadoras carecen de importancia en el caso de las EE. LL.
Un segundo factor es la fortaleza e inelasticidad de la tributación local frente al carácter cíclico de buena parte de los recursos autonómicos que muestran una mayor dependencia financiera de las transferencias de lo que sucede con los ingresos ordinarios municipales.
Un tercer elemento que afecta a los esfuerzos de consolidación fiscal es la madurez del sistema de financiación, también desfavorable para las CC. AA., pendiente de una reforma tantas veces anunciada como retrasada.
Para finalizar se examinaron dos factores de tipo institucional que nos parecen esenciales en el cumplimiento de las reglas fiscales y que deben enmarcarse dentro del protagonismo de la esfera regional en el contexto del federalismo fiscal español y el papel secundario y residual de la esfera local. Por una parte, el protagonismo de los interventores locales en la vigilancia y control no solo del cumplimiento de la estabilidad presupuestaria sino también en el proceso de contratación que reduce la capacidad de gasto del sector local, mientras que el contrapeso de esta figura en el caso de las CC. AA. está mucho más limitado. Por otra parte, teniendo en cuenta los sesgos expansivos de los procesos electorales, el respeto al ciclo electoral de cuatro años en el mundo local se suele reducir a dos o tres años en el autonómico y constituye otro elemento diferencial en el cumplimiento de las reglas fiscales.
Partiendo de que poco podemos esperar de la reforma del marco fiscal europeo como guía de reforma de nuestro marco fiscal subcentral, concluimos con dos observaciones relacionadas con la futura reforma de las reglas fiscales y las enseñanzas que puede ofrecer la experiencia de su aplicación al sector local.
Una atañe a la protección de los gastos de inversión en el futuro diseño de las reglas fiscales. La experiencia de las inversiones financieramente sostenibles (IFS) en el mundo local, no es nada alentadora y demuestra los problemas de incentivos que se producen en los procesos de contabilización y delimitación entre los gastos corrientes y de capital.
La segunda enseñanza se refiere a la necesidad de simplificar y flexibilizar la futura normativa europea en su adaptación al marco nacional dada la elevada descentralización de nuestro sector público. En este sentido, resulta de vital importancia, especialmente en el sector local, contar con una normativa que se base en variables fácilmente medibles y cercanas a la gestión presupuestaria, tanto para garantizar su aplicación como su seguimiento.
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La deuda pública en España: escenarios de evolución y condicionantes
Raquel Lorenzo Alonso, Diego Martínez López, Javier J. Pérez
EN este trabajo hemos ilustrado la complicada factibilidad a la que se enfrentarían los principales países de la zona del euro para acometer procesos de consolidación fiscal exitosos. En particular, hemos concentrado nuestra atención en determinados objetivos de reducción del stock de deuda pública en relación al PIB.
En un primer ejercicio hemos evidenciado la dificultad de alcanzar un saldo primario lo suficientemente elevado como para cumplir con el objetivo del 60 por 100 de deuda sobre el PIB marcado por los tratados europeos. En el caso de España, el saldo primario debería superar con creces su media histórica, incluso en un escenario con elevadas tasas de crecimiento del PIB nominal. En el escenario más posibilista, que desemboca en un 100 por 100 de deuda sobre el PIB, la mayoría de países serían capaces de alcanzar el objetivo con saldos primarios más factibles.
En el segundo ejercicio hemos calculado para España el saldo público estructural necesario para reducir a
lo largo de diez años la deuda pública en veinte puntos porcentuales del PIB, adoptando diversos supuestos sobre el multiplicador fiscal y la tasa de crecimiento del PIB potencial; también se han establecido diferentes escenarios en términos de los valores de referencia normativos para la ratio deuda pública sobre el PIB.
En un escenario central en el que el multiplicador fiscal se sitúa en el rango mediano de los estimados por la literatura, la reducción del endeudamiento público relativo de la economía española exigiría pasar de un déficit estructural actual en el entorno del 4 por 100 del PIB potencial a prácticamente el equilibrio presupuestario en términos estructurales, en una década. Un mayor multiplicador fiscal provocaría daños más elevados en la actividad económica, que en términos presupuestarios conllevaría mayores déficits públicos cíclicos y, a su vez, en un proceso que se retroalimenta, conduciría a saldos públicos estructurales más exigentes.
Las implicaciones normativas que se derivan de este trabajo son varias. En primer lugar, se pone de manifiesto que el no aprovechar las épocas de bonanza económica para reducir el endeudamiento público provoca que, en el siguiente ciclo recesivo, la ratio deuda pública sobre el PIB suponga un importante condicionante para acometer el inevitable proceso de consolidación fiscal que, tarde o temprano, van a pedir los inversores internacionales y/o las reglas fiscales europeas. Y estos procesos de consolidación serán tanto más exigentes y contractivos sobre la actividad económica cuanto más elevado sea el nivel de endeudamiento público del que se parta.
En segundo lugar, se constata que los límites cuantitativos de las actuales reglas fiscales europeas, ahora en suspenso, y en particular el referido a la ratio deuda pública sobre el PIB inferior o igual al 60 por ciento, no resultan factibles en horizontes de una década para la necesaria consolidación fiscal que habrán de acometer las principales economías de la zona del euro.
Finalmente, cualquier proceso de reducción de las vulnerabilidades presupuestarias y normalización de la situación de las finanzas públicas en el medio plazo de la entidad de los que aquí se evidencian requerirá del recurso a instrumentos presupuestarios tanto por el lado de los impuestos como del gasto público. El peso que se asigne a cada tipo de instrumento dependerá, obviamente, tanto de la ambición de las metas fiscales que se planteen, como de las preferencias sociales que sustenten el proceso de normalización. Con carácter general, no obstante, puede argumentarse que este proceso debería tener en cuenta la composición del gasto público y cómo ésta puede esta afectar al crecimiento económico, aprovechando, además, el contexto favorable de recepción de los fondos NGEU. Toda esta panorámica se beneficiaría de una revisión en profundidad del sistema tributario español en su conjunto, que atendiera a las necesidades de consolidación presupuestaria pero que, a la vez, pudiera apoyar el aumento del crecimiento potencial de la economía.
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Indisciplina fiscal y mecanismos extraordinarios de liquidez
María Cadaval, Santiago Calvo
EL proceso de descentralización fiscal en España puede catalogarse como rápido y de éxito. En apenas cuatro décadas, este país ha pasado de ser uno de los más centralizados a encabezar varios de los indicadores de descentralización más relevantes. Sin embargo, el actual sistema de financiación autonómica se encuentra dentro del centro del debate público, debido a la necesidad de mejorar la suficiencia y la autonomía tributaria de las comunidades autónomas.
Desde la última reforma de 2009, la Administración central ha sobre(protegido) a los gobiernos regionales a través de la compensación de liquidaciones negativas, la creación de mecanismos extraordinarios de liquidez (MEL) y fondos ad hoc para hacer frente a la crisis producida por la COVID-19. De acuerdo con varios autores, estas ayudas han deteriorado la necesaria corresponsabilidad fiscal del subsector autonómico, debilitando, de este modo, la restricción presupuestaria.
A pesar de que la gobernanza fiscal a través de reglas ha sido algo habitual en España desde la década de los años noventa, su éxito ha sido más bien escaso. La falta de credibilidad de los mecanismos de supervisión y de exigibilidad son dos buenos candidatos para explicar los pobres resultados del marco de gobernanza fiscal.
Además de la discusión sobre el rediseño de las reglas fiscales, el saneamiento de las cuentas públicas es otra cuestión no menos importante, dados los desequilibrios acumulados durante los últimos años. Los MEL suponen uno de los principales retos a encarar en el corto y medio plazo, con el objetivo de devolver el carácter extraordinario a un mecanismo que se ha interiorizado ya como ordinario. Existe una notable heterogeneidad entre regiones. Algunas comunidades autónomas acumulan una gran dependencia financiera frente a la Administración central debido al uso de los fondos de facilidad financiera, lo que complica alcanzar una solución sencilla y que sea aceptada por todos los gobiernos autonómicos. Aunque las líneas deseables a seguir deberían combinar un aumento de la autonomía financiera simultáneamente con el cumplimiento de la equidad interjurisdiccional.
En este trabajo se realiza un ejercicio econométrico sencillo en el que se trata de investigar sobre los determinantes de la indisciplina fiscal de las comunidades autónomas, poniendo énfasis en los MEL. El interés puesto en estos mecanismos se justifica por la necesidad de conocer el efecto que hayan podido generar sobre los problemas de riesgo moral.
Los resultados muestran que el aumento del endeudamiento viene explicado por su valor rezagado y también por el total de recursos recibidos por habitante y el peso que tiene la Administración central como acreedora. O lo que es lo mismo, recibir mayores fondos extraordinarios se asocia a un mayor incremento del endeudamiento público para las comunidades autónomas. En cambio, el incumplimiento en los objetivos de déficit se explica por su retardo, el esfuerzo que deben realizar las comunidades autónomas para cumplir con dichos objetivos, el desajuste financiero vertical y el hecho de que se celebren elecciones.
La explicación en la discrepancia de estos resultados se debe a la desigual situación de la que parten las comunidades autónomas a la hora de cumplir con unos objetivos homogéneos y que, justamente, son las regiones con una mayor insuficiencia financiera las que han recurrido en mayor grado a los MEL. Es decir, son mecanismos involuntarios los que explican la (in)disciplina de las comunidades autónomas.
Estos hallazgos refuerzan la tesis defendida en este trabajo sobre la necesidad de reformar el sistema de financiación autonómica y las reglas fiscales. Los elementos por mejorar y reforzar son la suficiencia y la autonomía tributaria, con mayor margen para la corresponsabilidad fiscal. Esto facilitaría la elaboración de planes de orientación fiscal a medio plazo para permitir el cumplimiento de las reglas fiscales, sobre las que las autoridades independientes deben jugar un papel protagonista.
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Un mecanismo de estabilización financiera para atender crisis fiscales de las comunidades autónomas
Jorge Onrubia, Jesús Sánchez-Fuentes
EL crecimiento continuado de la deuda pública acumulada por las comunidades autónomas españolas (CC. AA.) desde 2009 se ha convertido en un problema de primera magnitud que compromete la sostenibilidad financiera del sistema autonómico y, por extensión, la del conjunto del país. En este artículo se ofrece una propuesta para resolver de forma estable el problema del endeudamiento autonómico. Sin duda, la injustificable demora en la revisión del sistema de financiación autonómica (SFA) ha agravado la situación de insuficiencia de recursos para los gobiernos regionales, además de originar importantes asimetrías en la financiación recibida, por habitante ajustado, existente entre comunidades. Estos problemas en su funcionamiento inciden, en buena medida, en la propensión hacia al endeudamiento que vienen mostrando las comunidades desde el inicio de la crisis financiera de 2009. Por supuesto, el recurso al endeudamiento de cada comunidad no depende exclusivamente del comportamiento de SFA. La intensidad del impacto del ciclo económico en sus finanzas públicas, el grado de eficiencia alcanzado en la gestión del gasto público y los niveles de cobertura efectiva de las políticas desarrolladas también influyen en el mismo.
Como se argumenta en el artículo, pensamos que el problema del endeudamiento autonómico –no olvidemos, con soporte constitucional– no puede ser abordado centrándose exclusivamente en la deuda acumulada hasta ahora. Estamos convencidos de que el problema del endeudamiento autonómico es, esencialmente, una cuestión del incompleto diseño institucional de nuestro sistema autonómico. Hasta la fecha, todos los SFA aprobados han estado concebidos para aportar recursos destinados, exclusivamente, a financiar las necesidades de gasto derivadas de la prestación de los servicios públicos asumidos competencialmente por las CC. AA. En ningún caso, el SFA ha proporcionado recursos específicos para hacer frente al servicio de la deuda pública. Cumpliéndose los límites fijados en el artículo 14 de la LOFCA respecto del margen de ingresos corrientes para hacer frente a esas cargas, no resulta difícil aventurar que esos pagos por el servicio de la deuda supondrían un deterioro importante de la cobertura efectiva proporcionada por los servicios públicos fundamentales prestados por las CC. AA.
Sin embargo, no podemos atribuir todo el endeudamiento acumulado por las CC. AA. a los problemas de insuficiencia de recursos. La eficiencia con las que las comunidades gastan los mismos es un elemento esencial a la hora de valorar adecuadamente sus necesidades de financiación reales. Sin embargo, este elemento tan relevante nunca ha sido contemplado por el SFA. Al contrario, el acceso general a los mecanismos extraordinarios del FFCA, en condiciones financieras muy ventajosas, presumiblemente ha debilitado los incentivos que tienen las CC. AA. para introducir medidas que mejoren la eficiencia de su gasto, como tampoco ha contribuido a aumentar significativamente el esfuerzo tributario ni la responsabilidad fiscal.
Ante esta situación, proponemos crear un mecanismo de estabilidad financiera que complemente el futuro SFA, precisamente para amortiguar las fluctuaciones en los ingresos aportados a las CC. AA. a lo largo del ciclo económico. Este mecanismo debe tener, a nuestro juicio, un carácter contracíclico, tanto en lo concerniente a las aportaciones, compartidas por el Estado y las comunidades en las etapas expansivas, como en las disposiciones con cargo al fondo financiero en el que se materialice. En el artículo se esbozan sus principales características, así como las reglas que deben operar para las aportaciones y disposiciones del fondo mutual en el que se instrumentaría, incorporando incentivos y penalizaciones dirigidas a evitar que las comunidades se comporten de forma estratégica. Como elementos fundamentales de su diseño, el mecanismo debe tener en cuenta las asimetrías de financiación por unidad de necesidad derivadas del nuevo SFA, el crecimiento económico en cada comunidad, así como la eficiencia en el gasto de los gobiernos autonómicos.
Por lo que respecta al plan de saneamiento de la deuda acumulada, proponemos una solución basada en la aplicación retrospectiva del mecanismo de estabilidad financiera futuro, sobre la base de dos elementos que lo caracterizan: la infra/sobrefinanciación de cada comunidad en la aplicación del actual SFA y la evolución del PIB regional anual. Como hemos expuesto, se trata de ofrecer una segmentación de la deuda acumulada que tenga en cuenta, de forma compartida, las responsabilidades y capacidades de ambos niveles de gobierno en relación con la financiación de los servicios públicos prestados por las CC. AA. En esta aplicación retrospectiva, creemos que incluir como criterios de segmentación de la deuda la eficiencia en el gasto o el esfuerzo fiscal de las comunidades no sería una opción realista, con independencia de su consideración en los programas individuales de reestructuración de la deuda que puedan acordarse tras la reasignación de pasivos financieros.
En todo caso, hemos advertido que el plan propuesto trata de ofrecer una solución realista. Estamos convencidos que para ello es inevitable que el Estado y las CC. AA. asuman obligaciones financieras que no siempre va a ser posible individualizar con un criterio de justicia indiscutible. Esto también supone que las comunidades mantengan una parte de los pasivos financieros asumidos, distinta entre ellas, y para la que, según los casos, el Estado y cada comunidad afectada tendrán que acordar planes individualizados de reestructuración basados, como ya recomendaba la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica de 2017, fundamentalmente, en el alargamiento de plazos de amortización o la reducción de los tipos de interés exigidos. En cualquier caso, las medidas adoptadas en aplicación tanto del plan general de segmentación de la deuda autonómica como las incluidas en los acuerdos individualizados de reestructuración de la deuda que mantengan las comunidades deben estar sometidas a una supervisión independiente, bajo criterios estrictos de transparencia y publicidad. Se trata de encontrar una solución viable y pragmática, y no de prolongar sine die una situación que dificulta seriamente la estabilidad financiera del país.
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Problemas y posibilidades del déficit público estructural como objetivo de estabilidad presupuestaria
Alberto Carlos Sabido Martín, Francisco Sabido Martín
UN aspecto siempre polémico en la valoración del déficit público es su relación con la situación cíclica de la economía y su calificación como expansivo o contractivo, ya que la mera observancia del déficit efectivo no ofrece una visión completa de la orientación de la política fiscal. La referencia adecuada para medir la orientación fiscal viene dada por un concepto que, aunque muy utilizado por políticos y prescriptores de opinión, es complejo de entender y muy difícil de calcular. El concepto al que hacemos referencia no es otro que el de déficit estructural, o de forma más precisa saldo estructural primario.
El objetivo de este artículo es el de profundizar en el conocimiento del déficit público estructural, con la finalidad de explicar las dificultades asociadas a cada una de las etapas que entran en juego en su estimación.
La relevancia de dicho concepto deriva de su encuadre en el marco normativo español, ya que la reforma de la Constitución Española (CE) de 27 de septiembre de 2011, por la que se modifica el artículo 135, introduce el concepto de “déficit estructural” (no habla de saldo, sino directamente de déficit) en la norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico. Además, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en su artículo 11, recoge en su apartado 6 la obligación de utilizar la metodología desarrollada en el grupo de trabajo del Output Gap (OGWP) de la Comisión Europea.
La Comisión Europea define el saldo estructural como el saldo presupuestario cíclicamente ajustado menos aquellos elementos que, siendo de carácter puntual, no han sido capturados en el saldo cíclico, como fue el caso de la recapitalización bancaria en 2012. Para el cálculo del saldo presupuestario cíclicamente ajustado, al igual que otras instituciones como la OCDE o el FMI, utiliza el concepto de PIB potencial como marco económico de referencia con el que evaluar el impacto sobre el saldo presupuestario de las fluctuaciones en el ciclo económico, además de estimar una serie de elasticidades para calcular los efectos del ciclo económico sobre los ingresos y gastos.
De esta forma, la secuencia a seguir en el cálculo del saldo estructural lleva asociado los siguientes pasos:
- Cálculo del PIB potencial.
- Cálculo del output gap o brecha de producción.
- Cálculo de la semielasticidad del saldo respecto del output gap.
- Obtención del saldo cíclico multiplicando la semielasticidad por el valor del output gap.
- Cálculo del saldo cíclicamente ajustado restando el saldo cíclico del saldo observado.
- Estimación del saldo estructural detrayendo del saldo cíclicamente ajustado la diferencia entre ingresos y gastos no recurrentes.
La complejidad asociada a estos pasos es elevada y, en muchas ocasiones, lleva asociada la necesidad de realizar supuestos que son discutibles. Con el objeto de abordar de forma estructurada los problemas identificados, se pueden abordar las principales limitaciones a través del análisis de dos elementos claves:
- Los problemas asociados a la metodología del output gap, entre los que podemos destacar su complejidad computacional y el de las revisiones que experimenta el valor del output gap para un año concreto.
- Los problemas asociados a la metodología de la semielasticidad del saldo presupuestario, cuyo cálculo se obtiene de subcomponentes que se actualizan con distinta periodicidad y se fundamentan en hipótesis que pueden haber desaparecido, como le Ley de Okun.
Obviamente la metodología de la Comisión Europea no es la única disponible y, a pesar de basarse en premisas similares, los resultados obtenidos por OCDE o FMI son en muchos años sustancialmente diferentes y, lo que es más preocupante, no sólo difieren mucho sobre la situación actual sino también sobre cuál era la situación en años ya alejados en el tiempo, con las consiguientes implicaciones sobre la legitimidad de las recomendaciones o medidas que se tomaron en su momento sobre esa base.
El análisis realizado pone de manifiesto que la metodología de cálculo del saldo estructural seguida por la Comisión Europea está sometida a tres limitaciones principales:
- La falta de robustez.
- La infravaloración del PIB potencial en épocas de crisis.
- La utilización de estimaciones obsoletas y poco consistentes de las elasticidades.
Dichas limitaciones justifican la necesidad de reformular la actual función operativa del saldo estructural, que debería dejar de ser la variable utilizada para fijar los requisitos de ajuste fiscal y evaluar su cumplimiento. No obstante, podría conservar un papel central en la evaluación más amplia de la solidez subyacente de las finanzas públicas, pudiendo ser uno de los elementos a tener en cuenta a la hora de juzgar la gravedad de os problemas de sostenibilidad y de calibrar la respuesta adecuada de la política fiscal.
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¿Reglas Fiscales en la Seguridad Social?
Enrique Devesa, Rafael Doménech
EN este artículo analizamos la relevancia de las reglas fiscales de equilibrio presupuestario respecto al sistema público de pensiones de reparto, que es el componente más importante del gasto público y, al mismo tiempo, el más sensible al envejecimiento de la población.
Centrándonos en el componente contributivo, mostramos, con evidencia europea, que la mejor manera de asegurar la autosuficiencia del sistema es mediante mecanismos de ajuste automático, en los que la edad de jubilación, la pensión inicial o los años necesarios para alcanzar el 100 por 100 de la pensión pueden ser función de la esperanza de vida y donde, además, la revalorización de las pensiones puede verse alterada por la situación financiera del sistema o por cambios demográficos.
En primer lugar, analizamos la fundamentación teórica en favor del uso de reglas, donde es bien conocida la superioridad de estas frente a la discrecionalidad de las políticas monetarias y fiscales, con las que evitar equilibrios con mayores niveles de inflación, déficits y deuda pública, e incluso situaciones, eventualmente, de hiperinflación o impago de la deuda e incumplimiento de los compromisos contraídos por parte de los gobiernos.
Sin embargo, no hay tanta fundamentación en el caso del sistema de pensiones. En este sentido, exponemos tres razones para aplicar mecanismos de ajuste automático al sistema de pensiones. La primera es que, con diferencia, las pensiones públicas se han convertido en la partida de gasto más importante del presupuesto público. La segunda es que renunciar al equilibrio y suficiencia del sistema público de pensiones de reparto recurriendo a otros recursos reduce su contributividad. Y la tercera es que basar la sostenibilidad del sistema de pensiones en futuras decisiones discrecionales por parte de los gobiernos reduce la transparencia y aumenta la incertidumbre.
A continuación realizamos una panorámica de los mecanismos de ajuste existentes en los países de la Unión Europea para asegurar la sostenibilidad de sus sistemas públicos de pensiones. Hemos clasificado los mecanismos de ajuste según si afectan a la cuantía inicial de la pensión, a la edad de jubilación o a la revalorización de las pensiones. En los dos primeros casos, la referencia es una función de la esperanza de vida, mientras que en la revalorización, nos hemos centrado en los casos en los que se vincula a variables demográficas y/o económicas.
Para los distintos países analizados, hemos obtenido la descomposición del aumento del gasto en pensiones en función del aumento de las tasas de dependencia, de la cobertura, de la prestación y del empleo. Además, hemos dividido la muestra en dos grupos, dependiendo de si los países aplican algún mecanismo de ajuste o no. La principal conclusión es que el aumento promedio entre 2019 y 2050 del gasto en pensiones en los países con algún mecanismo de ajuste es de 0,1 puntos porcentuales del PIB. Por el contrario, en los países sin mecanismo de ajuste este aumento es de 3,3 puntos porcentuales. España es un buen ejemplo de los efectos de estos mecanismos de ajuste en la contención del aumento del gasto en pensiones, ya que la aplicación del índice de revalorización de las pensiones y del factor de sostenibilidad suponía un ahorro de más de 3,5 puntos porcentuales del PIB.
Nuestra evaluación de estos mecanismos de ajuste de las pensiones es que resultan instrumentos útiles para mejorar la sostenibilidad, suficiencia, contributividad y equidad de los sistemas de pensiones. En lugar de apostar estos objetivos a que se cumplan los escenarios más benignos, pero con menor probabilidad, y tener que hacer frente a sus riesgos con políticas discrecionales, los mecanismos de ajuste automático constituyen un seguro que protege los sistemas de pensiones de manera simétrica ante los riesgos potenciales y, con ello, proporcionan certidumbre. Si la evolución de la demografía o de la productividad es más favorable, los mecanismos de ajuste permiten pensiones más elevadas. Si la esperanza de vida aumenta menos de lo previsto, la edad de jubilación también lo hará más lentamente. En la medida que actúan de manera gradual y sostenida en el tiempo, permiten repartir entre diferentes generaciones los ajustes requeridos. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que su diseño e implementación se ven afectados por razones de economía política. Cuanto mayor sea el consenso y el apoyo social, más probable es que estos mecanismos perduren en el tiempo, lo que resulta crucial para que sus efectos se acumulen gradualmente.