Reformas para impulsar la competencia en España

Uno de los grandes problemas que tiene la defensa de la competencia es una cuestión de “marca”. La palabra “competencia” no evoca en la ciudadanía sentimientos tan positivos como lo hacen, por ejemplo, las palabras “equidad” o “innovación”. Sin embargo, la competencia es la palanca por la que muchos servicios se han hecho accesibles a los consumidores con rentas más bajas, generando una sociedad más equitativa. Gracias a la competencia, viajar en avión o en tren de alta velocidad se ha universalizado, y, por ejemplo, los servicios de telecomunicaciones, que son la puerta a la sociedad del conocimiento, han reducido sus precios drásticamente en la última década al tiempo que mejoraban su calidad. De igual forma, la competencia es un motor para la innovación. Cuando la competencia funciona, cuando el mercado es un terreno de juego “justo”, sin barreras de entrada, en el que las empresas dominantes no pueden abusar de su poder de mercado, las empresas, tanto las establecidas como las nuevas entrantes, invierten más en innovación, porque este es el único camino para obtener ventajas competitivas y beneficios en el largo plazo.

Por ello, la competencia de los mercados, el santo grial que persiguen los economistas, no es un fin en sí mismo, es el medio a través del cual nuestra economía puede aumentar su productividad, reducir los precios, generar más equidad y, en definitiva, aumentar el bienestar para todos. El primer objetivo de este libro es trasmitir a la sociedad española la importancia, que para nuestra economía tiene, que los mercados funcionen competitivamente. Para ello, vamos a analizar mercados tan relevantes como la contratación pública, la publicidad online, el sector bancario y las fintech, el transporte de pasajeros en el sector aéreo, del ferrocarril y de los autobuses de larga distancia, los carburantes de automoción, la distribución de medicamentos y del agua.

El segundo teorema de la termodinámica garantiza que la entropía aumenta de forma inevitable. En economía no tenemos un teorema similar. La competencia no es el estado natural de muchos mercados. Por razones tecnológicas, regulatorias, y de abuso de poder de mercado por parte de las empresas establecidas, muchos mercados no son competitivos. La competencia hay que trabajarla institucionalmente, y esa es la labor que realizan en gran medida las autoridades de competencia que vigilan el comportamiento competitivo de las empresas, intentado disuadir y en su caso, penalizando los carteles o los abusos de posición dominante, analizando si las fusiones empresariales beneficiarán o no a los consumidores, o si el diseño de un mercado, una regulación u otra clase de intervención pública pueden ser mejorados para aumentar la competencia y el bienestar de todos. Esta labor, a pesar de su gran impacto en la economía, es, en gran medida, desconocida por muchos ciudadanos. Un segundo objetivo de este libro es dar visibilidad al trabajo que realiza la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) y en particular, a los estudios que efectúa para analizar la situación competitiva de los mercados, identificar los potenciales problemas de competencia que están generando la regulación o la intervención pública, y proponer reformas que promuevan la competencia.

El análisis económico de problemas de competencia es complejo por diversas razones. La primera, que fue señalada por Jean Tirole en su discurso de aceptación del premio nobel, es que requiere comprender el modelo de negocio y el comportamiento de las empresas que funcionan en el mercado. Antes de proponer una determinada reforma o un cambio de regulación, se debe anticipar la respuesta estratégica de las empresas, y valorar su impacto sobre los precios y el bienestar de los consumidores. Llevar a cabo esta labor requiere utilizar avanzadas herramientas metodológicas teóricas y empíricas. Por ello, el análisis aplicado de la política de la competencia está muy relacionado con la investigación económica más actual. Los análisis de las agencias de la política de la competencia se nutren de los últimos resultados obtenidos por la investigación económica, y los investigadores se inspiran en los retos que plantea el análisis de la política de la competencia para diseñar sus agendas investigadoras. Un tercer objetivo del presente libro es mostrar esta complementariedad de esfuerzos entre la labor desarrollada por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, y la investigación de economistas de reconocido prestigio. Para ello, cada sección consta de dos estudios, uno realizado por expertos de la CNMC basado en estudios previos llevados a cabo por la misma institución, y un segundo estudio realizado por académicos especialistas en el tema, que incorpora los resultados relevantes de la investigación reciente, realizada en algunos casos por los propios autores del estudio.

Una última idea que ha sobrevolado el trabajo de todos los autores de este libro es que los mercados, los problemas, las necesidades y preocupaciones de los ciudadanos cambian, a veces más rápido de lo que anticipamos. Ello determina que las normas y las recetas de intervención pública corran el riesgo de quedar obsoletas rápidamente. Por eso es necesaria una labor periódica de evaluación y actualización, y ajuste cuando sea necesario. Un último objetivo que perseguíamos en este libro es revisitar los sectores y remedios que han sido objeto de atención y análisis en el pasado, para saber si, como sociedad, hemos sido capaces de corregir los problemas que identificamos, o nos enfrentamos a nuevos retos. Y, sobre todo, poner énfasis en la evaluación como herramienta de avance social. Nunca es tarde para mejorar.

El libro se estructura en nueve secciones, dedicadas cada una de ellas a un sector económico. Los nueve mercados elegidos son importantes por su impacto social y económico y en gran parte de ellos, se han llevado a cabo cambios regulatorios importantes. En las siguientes líneas resumimos las cuestiones que hemos investigado en cada uno de ellos.

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El desarrollo de la publicidad online en los últimos años es uno de los paradigmas del carácter disruptivo de la digitalización. La publicidad online, además de ser clave para la competencia, es la principal fuente de financiación del contenido en internet y constituye una de las vías de ingresos más importantes para las grandes plataformas digitales. Esto está generando notables impactos en la eficiencia y en la competencia de los mercados afectados, y también ha dado lugar a un notable interés por este sector por parte de las Autoridades de Competencia y Regulación, que están proponiendo iniciativas normativas ambiciosas e innovadoras. El estudio de la CNMC sobre el mercado de la publicidad online en España es uno de los estudios más ambiciosos de la CNMC en los últimos años y aporta un análisis exhaustivo tanto del funcionamiento del mercado como de sus características en España, además de una serie de recomendaciones para afrontar los retos detectados.

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Tanto en EE. UU. como en España, la publicidad online ya supuso en 2021 más del 50 por 100 del gasto total en publicidad. Unido a múltiples retos ya conocidos por los economistas (barreras de entrada por economías de escala, switching costs, efectos de red), la publicidad online añade además la personalización de la publicidad y las dificultades para preservar la privacidad. Veremos que la publicidad online potencialmente puede tanto favorecer como dificultar la competencia. Repasaremos literatura académica que ofrece claves para identificar y cuantificar formas en que la publicidad online puede generar barreras a la competencia y danos a los consumidores.

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El fenómeno fintech fue abordado por la CNMC mediante un estudio en 2018, aprovechando línea reciente de trabajo sobre la creciente digitalización de la economía. Este estudio, en el marco de las actividades de promoción de la competencia, trato de abordar el fenómeno en toda su amplitud. Para ello fue necesario partir de un análisis económico de conjunto tanto de la industria de servicios financieros como de su regulación, siendo conscientes de la gran extensión de ambos. Se logro obtener una visión global que facilitó el análisis del fenómeno fintech, tanto en conjunto como en sus derivadas sectoriales, permitiendo un catálogo de recomendaciones sobre su regulación desde la óptica de la regulación económica eficiente. Tras la publicación del estudio, el legislador en diferentes niveles (nacional y europeo) ha tomado una serie de iniciativas que han ido en línea con dichas recomendaciones.

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Las fintech mejoran la competencia y la eficiencia, aunque conllevan fallos de mercado y barreras de entrada propias del sector financiero como las asimetrías de información y sesgos de comportamiento. Son un espejo del futuro al que se dirige el sector, donde los servicios se distribuirán a través de plataformas. Esto debería aumentar la competencia y la eficiencia, si bien los efectos de red podrían tener consecuencias indeseadas al aumentar el poder de mercado y la concentración. Las fintech están facilitando en España el proceso de innovación financiera. Los bancos tradicionales lo han asumido y están aumentado la colaboración con ellas.

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La contratación pública, debido a su innegable relevancia cuantitativa, cualitativa y estratégica, ha sido objeto de supervisión por parte de distintos organismos nacionales e internacionales quienes han destacado que el funcionamiento del sistema español presenta carencias en términos tanto de competencia como de eficiencia. La CNMC ha manifestado su interés por contribuir en la mejora de ese diagnóstico posicionando entre sus prioridades de acción la defensa y promoción de la competencia en este ámbito. Entre las distintas iniciativas de divulgación de la cultura de competencia dirigidas a los responsables de compras publicas destaca el “Estudio sobre los procedimientos de contratación” (2019) que trata de demostrar empíricamente las ventajas económicas que ofrecen los procedimientos transparentes y abiertos a la concurrencia frente a los que restringen la participación de licitadores. Aunque la Ley de Contratos del Sector Publico (LCSP) ha introducido avances en este sentido, en la práctica todavía existe margen de mejora.

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El informe de la CNMC y el análisis de los datos de la Plataforma de Contratación Pública sugieren que el tamaño de los contratos públicos se adapta para permitir la adjudicación con un mayor grado de flexibilidad, utilizando procedimientos negociados. Estos resultados se han obtenido también en otros países de nuestro entorno, y han generado un intenso debate público, no solo por el peso de la contratación pública en la economía, sino también porque se han interpretado como una señal de mala ejecución de los contratos públicos e incluso como un indicio de corrupción o de mala calidad institucional. En este trabajo proporcionamos un marco teórico para interpretar como los umbrales que la mayoría de los países imponen a los procedimientos negociados en la contratación pública afectan a la escala de los proyectos que se llevan a cabo. El análisis teórico genera predicciones sobre cómo se distorsionan los proyectos que nos permiten distinguir un uso correcto de la discrecionalidad y un uso deshonesto de la misma. Analizando los datos de la Plataforma de contratación Pública no encontramos evidencia de un uso incorrecto de los procedimientos negociados.

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Entre 2017 y 2018, la bonificación en los precios de los billetes de avión a residentes en territorios no peninsulares aumento del 50 por 100 al 75 por 100 de la tarifa. La CNMC publico en 2020 un estudio en el que analizo teórica y empíricamente, de forma descriptiva, el impacto de las bonificaciones. Tras subir al 75 por 100 la bonificación, se incrementó notablemente la demanda de viajeros residentes en Canarias y Baleares, lo que impulso al alza las tarifas aéreas de los billetes comprados por residentes en los vuelos con la Península. Por ello, a pesar de que se redujeron los precios pagados por los residentes (después de aplicar su bonificación), variaron en menor proporción que la bonificación y los no residentes se protegieron de la subida tarifaria anticipando su compra y viajando más con aerolíneas low cost. En cambio, en las rutas interinsulares la tarifa media no creció, pese al mayor aumento de la demanda de residentes, probablemente por una mayor capacidad ociosa de la oferta. Por su parte, el coste para las arcas públicas de la bonificación a residentes se multiplico por más de dos. La CNMC recomendó valorar mecanismos para incrementar la sensibilidad de los residentes al precio, reconsiderar el sistema de apoyo a la conectividad en su conjunto y estudiar sistemas alternativos. Las bonificaciones al transporte aéreo suscitan un amplio interés por su impacto social y político, por lo que el estudio ha tenido una gran repercusión y ha contribuido a enriquecer el debate, siendo citado frecuentemente en círculos especializados, en debates políticos y en medios generalistas.

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La intervención gubernamental mediante subsidios a consumidores ocurre en numerosos sectores, y su objetivo suele ser facilitar el acceso de los ciudadanos a un bien esencial proveído por un agente privado, normalmente una empresa. Una pregunta fundamental relacionada con estas intervenciones gubernamentales es como diseñar el subsidio de tal manera que se consiga obtener el resultado esperado, con el mínimo coste en términos de gasto público y minimizando las distorsiones generadas por tal intervención. En este capítulo se analiza este asunto estudiando el caso concreto de las bonificaciones en el transporte aéreo para residentes en las Islas Canarias y las Illes Balears, estudiando los efectos de dos tipos de diseño, el diseño ad valorem actual frente a una bonificación fija o especifica. El empleo de una bonificación fija provocaría una reducción en las tarifas aéreas, importante ahorro en el gasto público que conlleva este programa, y también provocaría un cambio en la composición del consumo de billetes caros hacia billetes más económicos. Los consumidores de menor nivel de renta serian el grupo más beneficiado por este cambio de diseño.

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El segmento de distribución minorista de carburantes a través de estaciones de servicio (EE. SS.) destaca por sus elevados niveles de concentración e integración vertical, la existencia de restricciones normativas y las vinculaciones contractuales existentes a los operadores. En los últimos anos, sin embargo, un nuevo formato de EE. SS. ha irrumpido en el mercado: las estaciones de servicio automáticas. La mayor tensión competitiva generada por estos nuevos entrantes permite mejores precios ante una misma calidad e incentiva la innovación de todos los operadores, todo ello en beneficio de los consumidores.

En el presente capitulo presentamos una reseña de los informes elaborados por la CNMC sobre la evolución de las restricciones regulatorias nacionales, autonómicas y locales existentes en relación con las EE. SS. automáticas, así como de un ejercicio cuantitativo que buscaba demostrar –con microdatos de la Comunidad Autónoma de Madrid– el aumento de la presión competitiva sobre las EE. SS. asistidas en los mercados locales. además, presentamos una actualización de la regulación aplicable y destacamos un conjunto de artículos académicos relevantes.

Concluimos que sería recomendable que las distintas administraciones publicas eliminaran las barreras de entrada aun existentes a la instalación de EE. SS. automáticas y acabaran con la disparidad normativa existente entre territorios. Ello facilitaría –como se demostró empíricamente en el estudio de la CNMC (2019)– la penetración de las EE. SS. automáticas en el mercado minorista de carburantes, ofreciendo precios competitivos, por un lado, y ejerciendo un efecto indirecto presionando a la baja la formación de precios de las EE. SS. asistidas, por otro. Así, la relajación de las restricciones regulatorias podría contribuir a aumentar la presión competitiva en este mercado beneficiando a los consumidores, que están especialmente afectados por la escalada de precios en los últimos meses.

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En este capítulo se repasan los problemas de competencia en el sector de los combustibles de automoción, así como las principales reformas regulatorias llevadas a cabo desde la liberalización del mismo. Por otra parte, se estudia la evolución de los precios y los márgenes por provincia prestando especial atención a lo ocurrido a partir de 2013 cuando se implementó un paquete de medidas para incrementar la competencia. Por último, se utiliza un análisis econométrico para estudiar la relación entre la estructura de mercado y los precios. Los resultados sugieren que la dinámica en la estructura del mercado minorista está contribuyendo, aunque muy lentamente, a potenciar la competencia. Así, en los últimos anos, un aumento del 1 por 100 en las gasolineras desatendidas genera caídas en el precio medio del 1 por 100, mientras que las gasolineras de supermercados ya no contribuyen a una mayor competencia (aunque sí lo hicieron con anterioridad). Además, las gasolineras premium empujan los precios al alza, de manera que una disminución en un 1 por 100 de estas gasolineras han reducido un 0,2 por 100 los precios medios. Por otra parte, durante la pandemia se ha identificado una subida media de los márgenes del 0,21 por 100 respecto de los observados entre 2011 y 2014 cuando las cotizaciones eran similares a registradas en 2020-2021.

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En 2019 la CNMC público el Estudio sobre la liberalización del transporte de viajeros por ferrocarril. Su objetivo era analizar este sector para comprender que obstáculos y retos se planteaban en el proceso de apertura a la competencia y proponer recomendaciones para facilitar una liberalización efectiva. El estudio revisaba las experiencias de otros países europeos, en donde la liberalización había dado lugar a una oferta más variada, con precios menores, con mayores calidades y usos más eficientes de la infraestructura. también se indicaba que la entrada de competencia requiere contar con un marco competitivo adecuado para poner en valor todos sus potenciales beneficios. A tal fin, entre otras cosas, se destacó la importancia de un marco competitivo equilibrado entre entrantes e incumbentes en materia de acceso a infraestructuras, cánones, material rodante, servicios de mantenimiento y formación y contratación de personal especializado, como los maquinistas. Desde la publicación del estudio se ha llevado a cabo exitosamente el proceso de adjudicación de capacidad y se están revisando los cánones, de cara a promover la consecución de un mercado eficiente y competitivo. Todo esto ha permitido que hoy contemos ya con competencia en los corredores ferroviarios de Madrid-Barcelona y Madrid-Valencia, y que pronto otros corredores vayan a abrirse también a la competencia, lo cual promueve una mayor eficiencia y mejores ofertas para los consumidores.

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Este capítulo analiza cómo se ha producido el proceso de apertura a la competencia en el transporte de viajeros por ferrocarril en España. Para ello describe en primer lugar las principales características de los llamados “paquetes ferroviarios” de la Unión Europea y su implementación en nuestro país. A continuación, se compara tal implementación con la que ha tenido lugar en otros países de la UE y se realiza una primera evaluación de los primeros resultados de este proceso hasta mediados de 2022, los cuales han sido globalmente positivos en términos de precios y distribución modal, si bien queda todavía margen de mejora.

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El autobús interurbano es un servicio con gran implantación en España, esencial para los usuarios de menor renta y para garantizar la cohesión territorial. El Estudio de la CNMC sobre el transporte interurbano de viajeros en autobús, publicado en 2022, es la última de las actuaciones realizadas por la CNMC para promover una mayor competencia en el sector. Su objetivo es analizar el marco regulatorio actual del sector en España y los obstáculos a la competencia existentes, para recomendar la adopción de reformas que mejoren la competencia en el sector y el bienestar de los usuarios del servicio. El estudio revisa las experiencias de otros países europeos, donde la liberalización ha traído mejoras para los usuarios, en términos de un menor precio, mayor número de frecuencias y calidad del servicio, y un diseño de la red de transporte público más eficiente y multimodal. A la vista de estas experiencias, la CNMC recomienda liberalizar los trayectos de más de 100 kilómetros, y adoptar una serie de reformas tendentes a garantizar unas condiciones de competencia adecuadas en y por el mercado. El estudio ha sido publicado en un contexto de cambio regulatorio, marcado por la tramitación del Anteproyecto de Ley de Movilidad Sostenible, que debería hacer frente a los problemas que presenta el sector en la actualidad.

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El sector del transporte interurbano de pasajeros por carretera se ha liberalizado en la mayoría de los países europeos, mientras que en España sigue vigente un sistema de “competencia por el mercado” en el que los servicios son adjudicados en exclusividad mediante un sistema de concursos. El capítulo revisa el funcionamiento de los mercados abiertos a la competencia en distintos países europeos, contrastándolos con el caso español. También lleva a cabo una comparación de los precios, frecuencias y conexiones entre grandes ciudades de seis mercados nacionales, de la que se desprende que los precios pagados por los usuarios son más elevados en el caso español.

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La CNMC publico dos estudios, en 2015 y en 2022, que examinan la cadena de distribución de medicamentos desde la óptica de la competencia y regulación eficiente, con el objetivo de proponer una serie de medidas que, garantizando la protección de la salud pública, mejoren la competencia y la eficiencia en beneficio de la sostenibilidad del sistema sanitario y de los pacientes. Del análisis realizado pueden extraerse una serie de conclusiones. Primera, el modelo de ordenación farmacéutica adoptado en Navarra incremento el número total de farmacias, favoreciendo la competencia, garantizando una cobertura similar o mayor a la existente en otras CC. AA. y generando un aumento del empleo. Segunda, no esta adecuadamente justificada la reserva de dispensación de medicamentos y productos sanitarios no sujetos a prescripción médica a las oficinas de farmacia. Tercera, el sistema de retribución del farmacéutico debe desvincularse del precio de venta de los medicamentos y ligarse a servicios de atención farmacéutica proporcionados por las oficinas de farmacia. Cuarta, es necesario reforzar el análisis fármaco-económico en los informes de posicionamiento terapéutico (IPT), y realizar una evaluación continua de la efectividad-coste de los medicamentos. Quinta, se podría fomentar la competencia introduciendo un sistema de precios de referencia más flexible, y un sistema de retorno al SNS de los descuentos en el canal de distribución (tipo clawback). Por último, un posicionamiento formal sobre la intercambiabilidad de los biosimilares y los biológicos fomentaría la competencia.

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Este trabajo muestra el conocimiento acumulado durante los últimos anos sobre la ardua y permanente batalla de desmonopolizar mercados dominados por unos pocos laboratorios que están a punto de perder la protección que la patente ofrecía a algunos de sus medicamentos. El trabajo explica cómo se requiere un intenso y diligente activismo de las autoridades de regulación y de competencia para conseguir que los consumidores y los servicios sanitarios se beneficien plenamente del proceso competitivo que requiere una continua promoción y defensa.

En los últimos años, este activismo se ha concretado en la decisión de la Comisión Europea sobre ASPEN PHARMACEUTICAL, un precedente muy relevante de prohibición y sanción del abuso de posición dominio por precios abusivos. El activismo requiere también continuos cambios regulatorios en los procesos de autorización de comercialización y de precios de reembolso de los medicamentos por parte de los servicios de asistencia sanitaria públicos y privados. Además, la Comisión Europea ha articulado, una verdadera política de fomento de la entrada genéricos para evitar los acuerdos de pagos para retrasar la entrada de competidores en el mercado en torno al momento de caducidad de las patentes. En España, lamentablemente, no se ha conseguido sacar el máximo provecho de la competencia en precio de los genéricos: existen potenciales ahorros para el Sistema Nacional de Salud (SNS) desaprovechados.

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En 2020, la CNMC público un estudio de mercado sobre los servicios de abastecimiento y saneamiento de agua urbana en el que se identifican deficiencias en su regulación y gobernanza que afectan negativamente a la competencia y la eficiencia. El análisis realizado concluye que la introducción de herramientas de competencia por el mercado, transparencia, y competencia comparativa favorecería una prestación de los servicios de agua urbana más eficiente y contribuiría a su sostenibilidad económica y medioambiental, tal y como muestra la experiencia de otros países, beneficiando así a los ciudadanos y contribuyendo a los retos relacionados con la escasez de agua y el cambio climático.

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En el contexto de un sistema de provisión de servicios del ciclo urbano del agua como el de España, con cobertura universal, alto nivel de tecnificación y algunos modelos de provisión considerados como mejores prácticas internacionales, podría dar la sensación de que los desafíos en la gestion del ciclo urbano del agua son inexistentes. Sin embargo, en la práctica, la provisión de estos servicios se ve afectada por altos niveles de atomización (dado el alto número de municipios en el país y el hecho de que las competencias legales son municipales), dificultades en el reemplazo de activos, debilidad en la recuperación de costes y restricciones crecientes como resultado de la dificultad para garantizar la seguridad hídrica a largo plazo en un contexto de adaptación al cambio climático en no pocas cuencas hidrográficas del país. A ello se suma un elemento central, difícil de encontrar como tal en países de nuestro entorno: ante la ausencia de principios únicos de regulación que, como se argumenta en este trabajo, es más determinante en sí que la ausencia de un ente regulador único especifico, estos servicios públicos se prestan en un contexto de hiperregulación (vía ordenanzas municipales), que genera no pocas disfuncionalidades. Los criterios de regulación económica de los servicios de agua han respondido hasta el momento a un modelo de inversión basado en la garantía de cobertura universal; ahora, una vez conseguida esta hace décadas, el desafío es bien diferente y pasa por proteger (y financiar adecuadamente para ello), dos bienes públicos que no han recibido la atención necesaria: la seguridad hídrica a largo plazo y la adaptación.

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