El sector público español: reformas pendientes
Fecha: mayo 2019
Alain Cuenca y Santiago Lago Peñas (codirectores)
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Sumario
Introducción
- La crisis económica que se inició en 2008 tuvo un impacto notable sobre las administraciones públicas. El primer ajuste en 2010 supuso un recorte brusco de salarios públicos, prestaciones sociales e inversiones junto con un incremento del IVA. En 2012 comenzó el segundo ajuste con medidas que elevaron notablemente el IRPF y el IVA, redujeron de nuevo los salarios, elevaron la jornada de trabajo de los empleados públicos, redujeron al mínimo las tasas de reposición y recortaron servicios sociales (copago sanitario, tasas universitarias, dependencia, entre otros). A partir de 2014 se inicia la reversión de gran parte de las medidas anteriores, con la reducción del IRPF y del impuesto de sociedades, la devolución de la paga extra de 2012 y de los días de asuntos propios suprimidos, una progresiva revalorización salarial y una elevación de las tasas de reposición.
Todo lo anterior se produjo en un Estado fuertemente descentralizado, en el que las respuestas no fueron simétricas, con diferentes combinaciones de recorte de gasto e incremento de impuestos pero también de distintas estrategias de consolidación fiscal. De modo que cabe preguntarse cómo sale el sector público de la Gran Recesión, si esta se aprovechó para realizar reformas pendientes y cuál ha sido la incidencia estructural de la crisis sobre la descentralización en España.
Para estudiar todo ello, la Red de Investigadores en Financiación autonómica y Descentralización financiera en España (RIFDE) y la Universidad de Alcalá, con el apoyo y colaboración de Funcas, reunieron a un grupo de expertos procedentes de diversas disciplinas –Economía, Derecho, Ciencia Política–. El seminario se realizó en la Universidad de Alcalá el 12 de septiembre de 2018 y, tras el debate de los documentos iniciales, se ha elaborado la presente obra colectiva en la que participan los autores invitados a aquel seminario.
En el primer capítulo, Juan José Rubio y Santiago Álvarez analizan el impacto que ha tenido la crisis económica sobre la recaudación tributaria y la evolución que ha seguido desde que comenzó la crisis, en comparación con el conjunto de los países miembros de la Unión Europea (UE). Asimismo, estos autores repasan las medidas fiscales que se han adoptado a lo largo de estos años, en los que se han sucedido constantes reformas en la normativa reguladora de los principales tributos, con el objetivo de salvaguardar la recaudación y adoptar medidas contracíclicas.
A partir del diagnóstico anterior, Laura de Pablos y Juan José Rubio abordan el diseño futuro de la política tributaria española. Los autores recomiendan una reforma del sistema tributario en su conjunto, inspirada en los principios de eficiencia, neutralidad, equidad, sencillez, suficiencia y transparencia.
El análisis de las tendencias tributarias en la Unión Europea no permite concluir que exista una fiscalidad europea como tal, pero sí se observa una cierta armonización de facto de los sistemas tributarios, buscando mayores cotas de homogenización. Sin embargo, España presenta características peculiares, porque la presión fiscal se mantiene en niveles bajos si comparamos con los países de la Unión más próximos.
En el caso del IRPF debe ser más sencillo y neutral. Es necesario repensar como instrumentar la progresividad a partir de la definición de tramos vinculados a categorías sociales de renta. Deberían eliminarse exenciones y reducciones en la base y deducciones en la cuota. Además, deberían revisarse los incentivos fiscales vinculados al ahorro previsional para adecuarlos a la capacidad de ahorro de la economía española y al desarrollo del sistema público de pensiones.
Por su parte, el impuesto sobre sociedades debería reformarse siguiendo las directivas de la UE en relación a la base imponible común, y con la eliminación de beneficios fiscales, manteniendo, según los autores, estímulos fiscales al I+D. Igualmente deberían eliminarse regímenes especiales y exenciones en el IVA, así como revisar las entregas de bienes y prestaciones de servicios que tributan al tipo general y al tipo reducido.
En cuanto a la imposición patrimonial, sugieren que el impuesto sobre sucesiones y donaciones sea más simple y homogéneo entre comunidades autónomas, gravando bases extensas a tipos bajos. Finalmente, España debería alinear su imposición ambiental con la que se aplica en los países más avanzados de la Unión y hacerlo de forma coordinada con las comunidades autónomas (CC.AA.) y municipios.
José María Durán-Cabré y Alejandro Esteller-Moré estudian en el capítulo III la necesidad de que la Administración tributaria adapte su organigrama a los retos globales de la fiscalidad, teniendo en cuenta que somos un país descentralizado en el que las comunidades autónomas participan en la recaudación de numerosos impuestos, incluso con poderes normativos relevantes en algunos de ellos. Por ello abogan por una Administración tributaria integrada, de la cual formen parte el Gobierno central y el de las comunidades, lo que reforzaría la responsabilidad fiscal de estas últimas ante sus ciudadanos. Además, una administración integrada permitiría aprovechar economías de escala que reducirían el coste total de administrar y de cumplir con los impuestos, así como facilitar una mayor compartición de toda la información tributaria disponible. Igualmente, para aprovechar las ventajas derivadas de una Administración tributaria integrada, las comunidades forales también deberían participar en la misma.
Por su parte, Violeta Ruiz Almendral y David Ramos Muñoz estudian la conexión entre la estabilidad financiera y la disciplina presupuestaria. La vinculación de la estabilidad del sistema bancario con los déficits públicos se ha evidenciado con particular crudeza en la Gran Recesión. Los autores tratan de reflexionar sobre las posibles carencias del marco institucional de la estabilidad, y en particular la falta de conexión normativa suficiente entre los pilares de la estabilidad financiera y presupuestaria.
Como es sabido, España recibió asistencia a través de la denominada “Facilidad Europea de Estabilización Financiera”, que en la actualidad se ha integrado en el Tratado Constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). En el correspondiente Memorando de Entendimiento se plasmó la vinculación entre la asistencia financiera y el procedimiento de déficit excesivo de manera explícita, en la medida en que existe una estrecha relación entre los desequilibrios macroeconómicos, las finanzas públicas y la solidez del sistema financiero.
El “rescate bancario” determinó una supervisión intensa de las cuentas públicas por parte de la denominada “troika”. El mecanismo de asistencia financiera ha concluido oficialmente el 23 de enero de 2014, sin perjuicio de que continúa la supervisión en el marco del proceso de consolidación fiscal. En suma, las medidas de consolidación fiscal (los “recortes”) adoptadas en 2012-2013 están informadas directamente por rescate financiero, a la vez de por la necesidad de mejorar la credibilidad hacia el exterior.
Los profesores Eva Desdentado y Miguel Sánchez Morón abordan los principales problemas que afectan a la organización y funcionamiento general de las administraciones públicas españolas y demás entidades del sector público, proponiendo algunas líneas de reforma. Entre las más destacadas sitúan la reestructuración de la organización del sector público local. Sería necesario fusionar municipios o bien transferir una parte sustancial de las competencias de los municipios de menor población a otras administraciones superiores. Por lo que se refiere a los entes instrumentales, es preciso analizar caso por caso los que son necesarios y los que no, y poner fin a la “ingeniería organizativa” consistente en dotar de formas empresariales a entidades que realizan funciones públicas o prestan servicios con financiación esencialmente presupuestaria.
Por otra parte, los autores señalan que el Gobierno central debería utilizar los instrumentos a su alcance para garantizar la coordinación de las administraciones autonómicas y locales con la del Estado, incluyendo la alta inspección de servicios autonómicos e impulsar al máximo los cauces de cooperación.
En cuanto al sistema de empleo público, Sánchez Morón y Desdentado recomiendan medidas como el estatuto profesional del personal directivo, la mejora de los procedimientos de selección de personal y garantía generalizada de los principios de mérito y capacidad, oportunidades de carrera en el servicio público, el estímulo y evaluación del rendimiento, o la flexibilidad en materia de movilidad interna e interadministrativa.
Finalmente, en lo que se refiere al desarrollo de las competencias administrativas que afectan al ejercicio de actividades económicas o empresariales –autorizaciones, licencias, comunicaciones previas, inspecciones, etc.– es necesaria una permanente labor de revisión y reforma de los procedimientos aplicables para facilitar el desarrollo de las iniciativas privadas, pero garantizando al mismo tiempo la correcta tutela de los intereses públicos y de los derechos colectivos y de terceros.
El trabajo de Eloísa del Pino y Roberto Fernández Llera analiza el impacto presupuestario y la gobernanza del sistema de protección social español, como consecuencia de la crisis económica y las medidas de ajuste que se fueron adoptando a partir de 2010. Las medidas de austeridad condujeron a recortes generales en el gasto total y en el social en particular. Las normas de urgencia aprobadas por el Gobierno de España –primero con el PSOE y, después, más intensamente, con el PP– implicaron ajustes a la baja en sanidad, educación y protección social (sobre todo, en atención a la dependencia), aunque aplicadas de manera desigual entre tipos de gastos y entre comunidades autónomas.
La magnitud inicial del desfase presupuestario, los calendarios electorales, el impacto diferencial de la crisis sobre los ingresos y la orientación ideológica de los gobiernos, fueron las tres claves de tales diferencias, acentuadas cuando cada una de las comunidades autónomas desarrolló en su territorio el recorte común.
El balance cuantitativo general muestra que la educación ha sido el gasto más castigado por los recortes, mientras que en sanidad destaca el fin de la universalidad. Por lo que respecta a la atención a la dependencia, la situación se agravó porque coincidieron en el tiempo su teórico despliegue y la etapa de ajustes, defraudando una alta expectativa ciudadana. A finales de 2016, el gasto total y por habitante en los tres servicios públicos fundamentales aún no había recuperado su nivel de 2009, salvo unas pocas excepciones. Desde 2018 la reversión normativa de algunos recortes se ha hecho explícita, tras el cambio político en el Gobierno de España. El alcance de la “recuperación social” dependerá del marco supranacional, de la consolidación del ciclo de crecimiento y de su traslación a los ingresos públicos, dadas las restricciones generales al endeudamiento.
Sandra León e Ignacio Jurado repasan en su capítulo los retos fundamentales que la descentralización puede plantear a la rendición de cuentas democrática. Cuando conviven varios niveles de gobierno, la atribución de responsabilidades sobre los resultados de las políticas se convierte en una tarea más ardua porque los ciudadanos pueden acabar premiando o castigando incorrectamente a niveles de gobierno por políticas que no forman parte de sus competencias, lo que debilita el voto como mecanismo de control de los gobiernos en las democracias representativas.
El resultado del análisis empírico utilizando nuevos datos sobre la atribución de responsabilidades y sus efectos en España deja los siguientes resultados: 1) los ciudadanos atribuyen mejor responsabilidades cuando las competencias están más claramente concentradas en uno de los niveles de gobierno, ya sea el estatal o el regional; 2) los ciudadanos recurren a sus sesgos políticos, como la identificación con un partido o un nivel de gobierno, para realizar sus atribuciones de responsabilidad; 3) las atribuciones de responsabilidad tienen efectos sobre el voto permitiendo exonerar o castigar al gobierno según se piense que es responsable o no de los resultados observados.
Por lo tanto, un proceso de descentralización donde las transferencias de poder hacia arriba o hacia abajo hayan sido frecuentes, o una descentralización diseñada de modo complejo, donde las competencias estatales y regionales estén muy imbricadas, sin que exista un nivel de gobierno claramente predominante, puede favorecer un uso mayor de heurísticas partidistas en la atribución de responsabilidades. En definitiva, cuanto más complicado sea el modelo de descentralización, mayor espacio existirá para que actúen los sesgos políticos individuales en la asignación de competencias. Dicho de otra manera, cuanto peor sea la atribución de responsabilidades, peores condiciones existirán para que la evaluación retrospectiva de los gobiernos sea un mecanismo de control efectivo de los gobernantes en las democracias representativas.
Finalmente, Jorge Onrubia y Antonio Jesús Sánchez-Fuentes ponen de manifiesto las carencias de nuestro sistema de evaluación del gasto público. Existe un amplio consenso que valora negativamente el estado de la evaluación económica de la actividad pública. Para mejorar este aspecto, un factor crucial será la independencia de las instituciones encargadas de realizar la supervisión de las actividades de gasto público, además de la formación y capacitación profesional de los especialistas que han de realizar las tareas de evaluación, junto con la disponibilidad de recursos económicos y humanos suficientes y adecuados para llevarlas a cabo.
Hay que llamar la atención sobre el papel que desempeña en la institucionalización de la evaluación el sistema de presupuestación, que debe vincular las asignaciones de gasto a los objetivos finalistas de las actividades financiadas. Por otra parte, también son relevantes los aspectos institucionales “informales”, o sea la denominada “cultura de la evaluación”. Muchas de las decisiones tienen que adoptarse en la esfera política y verse respaldadas por la acción de gobierno. El reconocimiento del papel de la exigencia de responsabilidades hacia los gestores de lo público y la transparencia en la acción política y ejecutiva son otros factores determinantes de la misma. - Leer más
Capítulo I. Fiscalidad de la crisis y crisis fiscal: el sistema tributario español en el período 2008-2017
- El objetivo de este capítulo es analizar la dinámica del sistema fiscal español en el período que abarca desde 2008 a 2017, un período de profunda crisis, tanto para la economía española en general, como para las finanzas públicas en particular. El fuerte impacto de la crisis sobre la recaudación tributaria, que en dos años se redujo en 56.000 millones de euros (28%), unido al crecimiento del gasto derivado de las políticas fiscales expansivas que se adoptaron en los primeros años para intentar compensar sus efectos (Hernández de Cos, 2010), tuvo como consecuencia un sustancial crecimiento del déficit y la deuda pública, que obligó a implementar un riguroso proceso de consolidación presupuestaria desde finales del 2009, en el que aún estamos inmersos (Rubio y Álvarez, 2017).
En el ejercicio 2017 se cumplió el objetivo de déficit del 3,1% del PIB, el más alto de los países de la Unión Europea (UE), gracias a la relajación de los objetivos establecidos para el período 2016-2019. De continuar con la senda de consolidación prevista, 2018 será el primer año desde el comienzo de la crisis en el que el déficit se situará por debajo del límite del 3% contemplado en la normativa de la UE, si bien el volumen de deuda pública se mantendrá en el entorno del 100% del PIB (Lago-Peñas, 2018).
Una parte relevante de este proceso de consolidación descansa en la vertiente de los ingresos públicos, habiéndose aprobado a lo largo de este período distintos paquetes de medidas fiscales para aumentar la recaudación. Crecimiento que, si bien ha experimentado un estancamiento en los años 2012 y 2013, se ha visto favorecido por la nueva coyuntura de crecimiento económico desde el año 2015.
En este contexto vamos a analizar, en primer lugar, el impacto que ha tenido la crisis en la recaudación tributaria y la evolución que ha seguido a lo largo del período. En esta parte del trabajo realizaremos también una comparación con lo ocurrido en el conjunto de los países miembros del Unión Europea.
El segundo objetivo del capítulo, que desarrollamos en el apartado tres, es el de revisar las medidas fiscales adoptadas a lo largo de estos años, en los que se han sucedido constantes reformas en la normativa reguladora de los principales tributos, con el objetivo ya comentado de incrementar la recaudación y adoptar medidas contracíclicas.
El trabajo concluye con un breve apartado de conclusiones en el que se quieren poner de manifiesto algunas enseñanzas que podemos extraer del análisis realizado y que consideramos valiosas para el diseño futuro de nuestra política tributaria.
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Capítulo II. La reforma fiscal necesaria
- La reforma del sistema impositivo español es uno de los principales temas pendientes al que se enfrentan los sucesivos gobiernos sin que, de momento, se hayan alcanzado los resultados esperados. Actualmente continúa siendo un gran reto que el conjunto de nuestros tributos muestre la capacidad recaudatoria 1 para mantener el actual nivel de nuestro Estado de bienestar y que, además, lo haga con eficiencia, neutralidad, equidad, sin excesiva complejidad, a través de ingresos homologables a los vigentes en países de la Unión que nos son más afines.
Hemos sido testigos de constantes cambios normativos en la regulación de los diferentes impuestos. Estos cambios realmente son fruto de la necesidad de implementar, de forma improvisada, medidas que ayuden en la resolución de los problemas inherentes a las circunstancias económicas, sociales, incluso políticas de cada momento, pero nunca han servido para dar respuesta a las disfunciones reales de nuestro sistema impositivo en conjunto. Es cierto que la Gran Recesión ha tenido una incidencia recaudatoria enorme, particularmente en nuestro país, por lo que probablemente no era el momento más oportuno para abordar una reforma integral del sistema. No obstante, si se quiere un crecimiento económico estable y sostenido a largo plazo generador de empleo de calidad es condición necesaria, dentro del marco de las reformas estructurales que España necesita, abordar, sin dilación, una revisión integral y coordinada de su fiscalidad.
Habida cuenta de la existencia de propuestas reformadoras integrales a nivel nacional e internacional y de que este asunto preocupa notablemente a la Comisión Europea, OCDE, a muchos expertos del ámbito académico, a gobernantes, agentes sociales y sobre todo a los ciudadanos, en este capítulo nos hemos propuesto formular las líneas de reforma básica que deberían seguir nuestros impuestos, reformas que han cumplir una serie de objetivos generales para todo el sistema impositivo.
Tras esta breve introducción, en el epígrafe segundo se hace un repaso de la ordenación de prioridades en los objetivos a cumplir por nuestro sistema tributario a la luz de los principios tributarios que han ido decantándose en los países desarrollados. En el tercer epígrafe revisamos las tendencias de los sistemas impositivos europeos. En el cuarto formulamos propuestas de reforma para cada uno de los principales impuestos vigentes en España. Finalmente, aportamos un breve resumen con las principales conclusiones.
[1] Sobre el irregular y atípico comportamiento de la recaudación del sistema tributario español en el período 2008-2017 y las modificaciones normativas que se adoptaron ad hoc para contrarrestar la dramática pérdida recaudatoria, se recomienda ver Rubio y Álvarez (2018) en esta misma obra. - Leer más
Capítulo III. Diseño institucional, descentralización y gestión tributaria
- La globalización, las nuevas tecnologías y la digitalización están provocando cambios muy significativos en las economías actuales que, sin duda, inciden en los sistemas fiscales. Sin
embargo, las normas fiscales internacionales se basan en unos principios obsoletos, que fueron concebidos para una realidad económica muy diferente, en la cual, por ejemplo, las empresas contaban con una presencia física en los países donde operaban, presencia que da derecho a gravar, al menos, los beneficios allí obtenidos. Esta presencia ya no es necesaria, al funcionar las empresas a través de activos intangibles, que además son difíciles de valorar (Comisión Europea, 2017). Recientemente, The Economist publicaba un artículo titulado “Revisión fiscal para el siglo XXI” (Overhaul tax for the 21st century) 1, calificando los sistemas fiscales actuales como “imperdonablemente inútiles” (unforgivably cack-handed). Asimismo, en la actualidad resulta cuanto menos difícil garantizar el gravamen de la renta mundial en los impuestos sobre la renta, con independencia del lugar donde se genere de acuerdo con el principio de residencia, cuando cerca de un 8% de la riqueza financiera global de los hogares se encuentra en paraísos fiscales (Zucman, 2013), territorios que se estima que acogen el equivalente a un 10% del PIB mundial (Alstadsæter, Johannesenb y Zucman, 2018). Este entorno, de entrada, no muy optimista, plantea importantes retos a las administraciones tributarias, encargadas de facilitar el cumplimiento voluntario de los impuestos, pero de comprobar también que los pagos efectuados por los contribuyentes son acordes con lo que dicta la normativa.
Además de los problemas globales que afectan al conjunto de los países, la Administración tributaria española debe hacer frente a otro reto que todavía no está bien resuelto, como es el papel que deben jugar las comunidades autónomas (CC.AA.) en la aplicación de los impuestos. En efecto, en un país descentralizado como España, donde los gobiernos regionales representan en la actualidad en torno al 37% del total del gasto público, y donde en las últimas tres reformas del modelo de financiación autonómica el incremento de la responsabilidad fiscal ha sido un objetivo prioritario, parece razonable que en una futura reforma se plantee de manera directa un cambio en el modelo de Administración tributaria. Aunque en torno al 85% de los ingresos del modelo procedan de impuestos cedidos total o parcialmente a las CC.AA., una gran proporción de estos ingresos se generan de manera que los ciudadanos no son conscientes de qué nivel de gobierno es destinatario de esos impuestos y, por lo tanto, sin que los responsables políticos autónomos tengan que rendir cuentas por su uso final (Martínez Vázquez, 2013). Es posible que esto se deba a que los tributos que administran las CC.AA. de régimen común únicamente representan un 13% del total de sus ingresos derivados del sistema de financiación autonómica 2. No obstante, como veremos más adelante, esto sigue pasando en la actualidad, incluso en el IRPF, impuesto cedido en un 50% a las CC.AA. y con un considerable poder normativo.
Las CC.AA. han desarrollado sus propias administraciones tributarias, separadas de la agencia estatal, encargadas de gestionar los tradicionales tributos sobre la riqueza y el juego, además de los tributos propios autonómicos. Administraciones tributarias separadas impiden aprovechar las mejoras de eficiencia derivadas de economías de escala y de especialización que la literatura suele señalar, en especial en relación con las tecnologías de la información (Martínez Vázquez y Timofeev, 2005). Además, esta solución dificulta la compartición de información entre administraciones o, cuanto menos, esta no es automática, incluso cuando en teoría debería serlo, como sucede, por ejemplo, en los casos de aplicación errónea de los puntos de conexión establecidos en la normativa de cesión de los impuestos; supuesto en el que, según se demuestra en Durán-Cabré, Esteller Moré y Salvadori (2016), las comunidades han actuado de manera estratégica a la hora de cooperar.
Para ahondar en las ventajas de la descentralización, pero sin perjudicar los potenciales beneficios de una administración “centralizada”, defendemos la opción por la cual se ha optado en Canadá desde principios de siglo. Esto es, la creación de una Administración tributaria integrada, de la cual puedan formar parte todas las CC.AA. que lo consideren oportuno, también las forales, y el Gobierno central, todas ellas en igualdad de condiciones. Esta administración integrada implicaría una mejora no solo en términos de responsabilidad fiscal de las autonomías (y sin que la pierda el Gobierno central), sino también desde el punto de vista de la eficiencia, al permitir una reducción de los costes de administración y cumplimiento de los impuestos en comparación con la situación actual. Un mejor diseño institucional de la Administración tributaria beneficiaría directamente tanto al Gobierno central como a las CC.AA., así como al conjunto de contribuyentes, favoreciendo alcanzar un mayor cumplimiento fiscal.
Con la finalidad de analizar el rol de las administraciones tributarias en España, después de esta introducción, en la sección 2, se analiza el papel de las administraciones tributarias, en general, en la época de la digitalización, poniéndose de manifiesto los cambios normativos que pueden producirse, así como los retos y oportunidades que surgen. La sección 3 se centra en el estudio del caso español, destacándose la importancia del grado de autonomía tributaria en las CC.AA. comunes y el protagonismo que tienen en la actualidad en la administración de los impuestos, para, a continuación, indicar hacia dónde, en nuestra opinión, deben ir en una futura reforma. Esta sección concluye con unas breves referencias a las comunidades forales, cuya realidad no puede obviarse a la hora de plantear una reforma de la financiación. El capítulo acaba con unas conclusiones.
[1] The Economist, 9 de agosto de 2018.
[2] Resulta interesante destacar que en la encuesta del Instituto de Estudios Fiscales de 2015, por primera vez, se pregunta también por los impuestos de sucesiones y donaciones y de transmisiones patrimoniales. El porcentaje de contribuyentes que contestan correctamente a la pregunta es del 37%, mucho mayor que en los demás impuestos cedidos. No obstante, aún una mayoría, 47%, de personas cree que todo se paga al Estado. - Leer más
Capítulo IV. Crisis y recuperación de la estabilidad presupuestaria: carencias de su marco institucional
- La relación entre estabilidad presupuestaria y estabilidad financiera no es inmediatamente evidente, pues el conjunto de normas que conforman la estabilidad presupuestaria, por un lado, y el sistema normativo que configura la moneda única y la supervisión financiera, por otro, no tienen conexiones inmediatas. A eso hay que añadir que en el ámbito académico con frecuencia se examinan ambos ámbitos, y sus consecuencias, por separado, como si de compartimentos estancos se tratase, cuando lo contrario es cierto: tanto las normas como las situaciones que en ellas se abordan son vasos comunicantes. Ello será particularmente evidente en las crisis de 2008-2013 (financiera, económica y finalmente, y a resultas, fiscal).
Entender la vinculación que se produce en la práctica, de manera prácticamente automática, casi natural, y comprender, a su vez, la vinculación jurídica que se establece a nivel de principios estructurales, es imprescindible para poder examinar de forma crítica las soluciones adoptadas para hacer frente a las citadas crisis.
En este trabajo pretendemos poner de manifiesto dicha vinculación para abordar, de manera necesariamente resumida, las que consideramos son las carencias más sobresalientes del diseño institucional de la estabilidad presupuestaria. Tales carencias son el pecado original de las normas que gobiernan la disciplina fiscal en el Derecho de la Unión Europea (UE), que por tanto es Derecho interno español. En este lugar conviene recordar una obviedad: la distinción entre Derecho español-Derecho de la Unión Europea es útil a efectos descriptivos, con carácter previo a comprender las relaciones entre las distintas reglas y procedimientos existentes, pero siempre que con esta distinción no se pierda de vista que, desde una perspectiva jurídica, el Derecho de la Unión es, en todo caso, derecho interno. En el caso de las reglas fiscales, dado que son los Estados miembros, y no sus entes subcentrales, los responsables ante las instituciones europeas –que a su vez ha de tenerse presente que se integran por los propios Estados, no siendo por tanto extrañas a estos–, lógicamente en Estados compuestos resulta necesario que el legislador nacional arbitre los mecanismos necesarios para trasladar las reglas de disciplina fiscal a todos los entes con autonomía financiera (y presupuestaria, por tanto), estableciendo así pactos “internos” de estabilidad presupuestaria.
Los problemas de diseño institucional a que acabamos de hacer referencia no son teóricos, sino que de hecho se ponen de manifiesto en todas las controversias que ha suscitado, y sigue suscitando 1, el marco de control de las normas de la Unión Europea cuando se proyecta sobre los presupuestos nacionales.
Veamos, de forma necesariamente simplificada, cuál es exactamente esta vinculación que podemos denominar automática entre estabilidad financiera (macro y micro) y estabilidad presupuestaria. Pensemos, para ello, en una situación hipotética, a partir de un país imaginario, que podríamos llamar “Castizia”, en la que tiene lugar una crisis, y se adoptan distintas medidas, lo que se desarrolla en las siguientes fases:
- En el año n Castizia planifica sus presupuestos. En la fase i la situación es aparentemente desahogada, con un crecimiento del PIB del 3,5%, que da lugar a un superávit presupuestario. Los bonos del Estado, que en Castizia se emiten a 2, 3, y 5 años, se negocian con fluidez en el mercado, forman una parte importante de la cartera de las entidades bancarias, y se utilizan como contrapartida en las operaciones de mercado abierto ejecutadas entre el banco central y las “contrapartes elegibles”. No preocupa excesivamente que un alto porcentaje de dicha deuda se encuentre también en manos de entidades extranjeras. Las entidades bancarias de Castizia, por su parte, poseen un colchón de capital por encima del mínimo exigido, calculado sobre la base de sus activos ponderados por riesgo. La exposición de dichas entidades a los mercados internacionales, a los que recurren para financiar una parte de sus activos, no parece grave, teniendo en cuenta la rentabilidad y riesgo de los activos.
- Pasado un tiempo, en el año n + 2 (fase ii), la economía se deteriora, en parte como resultado de una crisis financiera internacional, que provoca un retraimiento de la inversión extranjera, y la oferta de liquidez. Con la reducción de la inversión extranjera, y el menor acceso a la liquidez de las entidades nacionales, se frena en seco la expansión, guiada por una burbuja inmobiliaria. Los activos dudosos (cuando no claramente tóxicos) comienzan a acumularse en los balances de los bancos. El supervisor bancario se ve forzado, ante el deterioro de los balances, a exigir capital adicional, pero no hay demanda suficiente porque los mercados internacionales no tienen apetito, y los ahorradores nacionales, muy endeudados, aún menos: es materialmente imposible colocar el capital y productos híbridos necesarios para cumplir con las medidas de capital, lo que a su vez pone en riesgo los balances. Ha comenzado el círculo vicioso (que en muchos casos desembocará en intervención de entidades de crédito o rescate, en otros).
- La ralentización económica dispara los estabilizadores automáticos, que aumentan junto con otras partidas de gasto. Empieza la fase iii con todas sus consecuencias, que se producen al mismo tiempo:
- El incremento de gasto automático, junto al desplome de los ingresos públicos, provoca que Castizia deba plantear unos presupuestos con un porcentaje de déficit sustancialmente superior al esperado, así como aprobar una emisión masiva de deuda pública. El problema es que esta deuda debe colocarse entre inversores minoristas con apetito limitado, bancos muy deteriorados, y mercados internacionales retraídos. Hay dificultades para colocar las nuevas emisiones. Estas dificultades, unidas a otras turbulencias, provocan que las agencias de calificación rebajen dos grados la calificación crediticia de los bonos del Estado de Castizia. Esto a su vez encarece la emisión futura de deuda, trasladando al menos parte del problema también al futuro.
- Mientras tanto, es preciso reforzar la garantía de devolución del dinero prestado, ya que la bajada de la calificación del crédito pone en duda la credibilidad del sistema. Las autoridades de Castizia consiguen convencer al órgano democrático, el Parlamento, de la necesidad de reforzar las reglas fiscales, con la finalidad de dar seguridad a los mercados de deuda de que no habrá un impago de los compromisos adquiridos (default).
- En esta fase iii, y también con el doble propósito de ganar margen presupuestario y mandar un mensaje a los acreedores, se adoptan algunas medidas de recorte de gasto público, así como de incremento de ingresos, si bien estas últimas tienen un efecto inmediato menos evidente, ya que la primera consecuencia de la crisis económica es la reducción de ingresos tributarios, que son además el principal ingreso público (más del 80%).
- En el año n + 3, la situación de algunos de los bancos se vuelve insostenible, al no haberse podido colocar el capital adicional. En algunos casos hay dudas incluso sobre si los títulos híbridos emitidos por las entidades se han comercializado correctamente entre los clientes de dichas entidades, esto es, cumpliendo con los requisitos de transparencia exigibles a las entidades financieras.
- En esta fase iv, el supervisor se ve en una posición comprometida, ya que, por un lado, debería realizar una investigación para comprobar si se han cumplido los requisitos de transparencia. Por otro lado, si la conclusión es que no se han cumplido, obligar a las entidades a devolver el dinero invertido puede afectar, de manera irreversible a su ya delicada situación patrimonial.
- En este clima de incertidumbre, es preciso intervenir varias entidades. Sin embargo, en ausencia de un marco institucional que permita una gestión ágil de la crisis bancaria, el Estado debe utilizar fondos públicos para evitar la destrucción de valor, mediante ayudas para fortalecer la liquidez de los bancos que posean activos de calidad que puedan usar como garantía, y ayudas para fortalecer la solvencia, mediante la inversión en el capital de varios de los bancos.
- Lo anterior, sin embargo, culmina el proceso de transformación de la deuda, de deuda privada en deuda bancaria, y en deuda pública. El resultado es que los bancos nacionales poseen menos capacidad de absorber la deuda pública que el Estado necesita colocar en el mercado, a menos, claro está, que el supervisor sea un poco más laxo en el cálculo de los requisitos de capital, por ejemplo, manteniendo una ponderación de riesgo de “0” en los bonos del Estado, a pesar de que estos se consideren por las agencias de rating solo un escalón por encima de la inversión de alto riesgo. Ante la situación de los bancos nacionales, los mercados internacionales no son una alternativa, ya que los inversores son aún más reacios ante el deterioro evidente de la situación.
- En fin, la fase iv es crítica; la situación parece encontrarse en una espiral fuera de control, donde una crisis bancaria conllevaría pérdidas para el Estado y los inversores, que sacudiría el mercado financiero, y se trasladaría al mercado de deuda soberana, y una crisis soberana se trasladaría, igualmente, al mercado financiero.
- La única solución, y la que finalmente se lleva a cabo, consiste en que el único operador con capacidad (casi) ilimitada de gasto, el banco central, adquiera bonos del Estado en el mercado, hasta suplir el papel de los recelosos inversores privados (ayuda de liquidez); un fondo internacional creado al efecto proporcione los fondos necesarios al Estado para que realice la intervención necesaria en el mercado bancario (ayuda de solvencia) y ello a cambio de que el Estado se someta a un programa de ajuste, en el que deberá indicar las premisas bajo las cuales la reducción del gasto, y el crecimiento económico, permitirán devolver la economía a la senda de la sostenibilidad.
Esta intervención de urgencia, en suma, mitiga una crisis económico-financiera, pero al coste de generar una crisis institucional y una crisis de legitimidad política en la ciudadanía: ¿Puede el banco central realizar una compra masiva de bonos del Estado? ¿En qué consiste la restructuración del sector bancario? ¿Cómo se puede asegurar la coherencia entre la supervisión individual de los bancos y la estabilidad del sistema? ¿Cuál es la legitimidad de la intervención del fondo de rescate? ¿Puede este exigir al Estado una contención del gasto? ¿No se trata esta de una función del parlamento y el gobierno? ¿Cuáles son, por tanto, los controles a los que están sujetos la actuación del banco central como autoridad monetaria, el supervisor bancario, la intervención de los bancos, el fondo de rescate y el gobierno y el parlamento en su función presupuestaria?
La crisis de legitimidad es también evidente; una cuestión no menor, como se ha revelado, es el efecto en la población de que se empleen fondos públicos para la “estabilización” del sistema financiero al mismo tiempo que se reduce el gasto público social y/o los salarios de los empleados públicos (por ser este y aquellos particularmente fáciles e inmediatos de recortar) y, con frecuencia, al tiempo que se incrementan los tipos impositivos también de forma que tenga efecto inmediato en las arcas públicas, lo que generalmente requiere subir los tipos de la imposición al consumo.
El relato de Castizia evidencia cómo se transmiten las crisis financieras a las soberanas, y pone, además, de manifiesto la citada conexión, casi automática o natural, entre la estabilidad financiera y la disciplina presupuestaria. Esa conexión, inherente a la propia lógica de ambas, se ha evidenciado con particular crudeza con los efectos de la Gran Recesión y las medidas adoptadas para salir de la misma. En el momento de redactar estas líneas (noviembre de 2018) algunas editoriales en prensa económica (notablemente, la revista The Economist) vaticinan ya una nueva crisis financiera, y por ende, económica.
Este es, pues, un capítulo de crisis, económica, financiera, e institucional, pero no es solo un capítulo de crisis. De hecho, si algo cabe lamentar, ya desde el principio es que haya sido a golpe de crisis, financiera, económica, institucional, como hemos (re)descubierto de forma generalizada las carencias del marco de la estabilidad, ya descritas en la literatura especializada.
La crisis puso de manifiesto la necesidad de incorporar la estabilidad como un concepto de política económica, monetaria, financiera y legislativa, programático, pero también interpretativo, así como de robustecer las conexiones entre las diferentes dimensiones de la estabilidad.
Estas conexiones se han hecho explícitas en los mecanismos de rescate, que se apoyan en un fortalecimiento de la estabilidad presupuestaria. Sin embargo, en los Estados miembros de la Unión Europea no existe todavía una cultura asentada de estabilidad presupuestaria, aunque se hayan dado pasos en esa dirección. Este es, por tanto, un momento particularmente oportuno para reflexionar sobre las posibles carencias del marco institucional de la estabilidad, y la falta de conexión normativa suficiente entre los pilares de la estabilidad financiera y presupuestaria.
En las líneas que siguen se examinarán las razones teóricas que apoyan la constitucionalización de la estabilidad presupuestaria, y que apoyarían también la de la estabilidad financiera (II), así como los primeros intentos de constitucionalización de reglas fiscales, y sus principales conclusiones (III). A partir de ahí, se abordará la transformación del marco de la disciplina presupuestaria (2011 en adelante), y a consecuencia de los problemas de (in)estabilidad financiera (IV). El estudio anterior nos permite concluir qué carencias fundamentales tiene el vigente marco jurídico, que en tanto que procedente del Derecho de la Unión Europea, es lógicamente derecho interno de los Estados de la Unión.
[1] El caso más reciente es el presupuesto presentado por Italia para 2019, país con respecto del que se ha iniciado la fase preliminar del procedimiento de déficit excesivo, que implica la emisión de un informe por parte de la Comisión, lo que ha tenido lugar el 21 de noviembre de 2018 (art. 126.3 TFUE). Pero también el proyecto o borrador de Presupuesto (Draft Budgetary Plan) para 2019 que ha sido presentado por España ha sido objeto de un informe preliminar (art. 7 Reglamento 473/2013) en el que se pone de manifiesto el riesgo de incumplimiento.
La página web de la Unión Europea en la que se contiene la información sobre los procesos de supervisión (Reglamento 473/2013) está, en su versión más detallada, en inglés (https://ec.europa.eu/ info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoringprevention-correction/stability-and-growth-pact/annual-draft-budgetary-plans-dbps-euro-area-countries/ draft-budgetary-plans-2019_es [Acceso: 22.11.2018]). - Leer más
Capítulo V. Una Administración Pública para el siglo XXI
- El objetivo de este capítulo es reflexionar, de manera sintética, sobre los principales
problemas que entendemos afectan a la organización y al funcionamiento general de
nuestras administraciones públicas y demás entidades del sector público, con indicación
final de algunas posibles líneas de reforma, también generales, ya que dichos problemas
son múltiples, variados y complejos. Para completar esta sumaria explicación remitimos
a la bibliografía básica que enunciamos al final de este trabajo.
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Capítulo VI. Ajustes e impactos de la crisis sobre el gasto social de las comunidades autónomas
- La llamada Gran Recesión inauguró un tiempo de profundos cambios en la gestión
de las políticas públicas en España. Tras unos meses de expansión coordinada del
gasto público en toda la Unión Europea, entre 2009 y 2010, a modo de impulso de la
demanda agregada, se pasó a un periodo dominado por una extrema austeridad en el
gasto público, más reforzada en España que en otros Estados miembros, con objeto de
reconducir las elevadas cifras de déficit público.
El objeto de este trabajo es el análisis del impacto sobre el presupuesto y la gobernanza del sistema de protección social español, de la crisis económica y las medidas de ajuste que se fueron adoptando. El periodo analizado comienza en 2010 y se prolonga hasta los años de incipiente recuperación económica, a partir de 2014, si bien se mencionan algunos acontecimientos más recientes porque implican la reversión de algunos recortes aplicados con anterioridad.
El trabajo se organiza de la siguiente forma. Tras esta introducción, se describen el marco general de la crisis y las reacciones inmediatas en el ámbito supranacional y español. En la sección tercera se analiza el impacto de los recortes sociales por la crisis, desde una óptica sectorial y territorial. En la cuarta se ofrecen algunas cifras relevantes sobre la evolución del gasto social en las comunidades autónomas (CC.AA.) y se indaga sobre el margen de maniobra que estas tenían para oponerse a los recortes forzosos o para implementar algunos propios. La quinta sección concluye. - Leer más
Capítulo VII, Descentralización y control electoral: la atribución de responsabilidades en el Estado autonómico
- A menudo leemos en la prensa declaraciones de políticos de la Administración Central y de la Autonómica en la que se acusan mutuamente de la responsabilidad sobre los resultados de una determinada política cuando estos no son satisfactorios. Determinar quién tiene razón en ese cruce de acusaciones no es fácil. En un Estado descentralizado como el español, las competencias legislativas, ejecutivas y de financiación sobre distintas materias están repartidas entre niveles de gobierno, lo que dificulta identificar el principal responsable de cada política.
La falta de claridad de responsabilidades que se deriva de la fragmentación del poder en los Estados descentralizados es un problema para el funcionamiento de las democracias representativas porque debilita el principal mecanismo de control de los gobernantes: el control electoral. Una correcta atribución de responsabilidades es un requisito esencial para que los ciudadanos puedan controlar a sus políticos a través del mecanismo del palo y la zanahoria, es decir, a través del premio y castigo electoral. Si los ciudadanos saben quién es responsable de qué políticas y son capaces de evaluar los resultados en esas áreas, entonces podrán premiar con la reelección a los gobernantes que consigan buenos resultados y castigar a los que no cumplan las expectativas votando por otros partidos. Este mecanismo de premio y castigo es la clave de bóveda de los modelos de rendición de cuentas y un requisito fundamental de una democracia que funciona bien. En cambio, una atribución deficiente debilita el rendimiento de cuentas de los políticos ante los ciudadanos. Si la relación entre la gestión de los gobiernos y los premios o castigos electorales que reciben se cortocircuita, entonces su destino electoral no depende tanto de lo bien o mal que lo hagan mientras están en el poder. Si esto ocurre, no solo los resultados electorales se desconectan de lo que los gobernantes hacen en el gobierno, sino que además, cabe esperar que los políticos perderán interés en gobernar teniendo en cuenta los intereses de la mayoría y mirarán más por su propio beneficio, el de grupos más pequeños de votantes o los grupos de interés 1.
En este artículo partimos, por tanto, del supuesto de que la atribución de responsabilidades es un requisito fundamental para la rendición de cuentas y, por tanto, para el buen funcionamiento de la democracia 2. Si partimos de este punto, entonces instituciones como la descentralización convierten esta tarea en más exigente. La descentralización, en tanto en cuanto convierte el entorno institucional en más complejo, dificultará la asignación de responsabilidades. Este capítulo analiza precisamente la atribución de responsabilidades en el Estado autonómico mediante un repaso a los principales contribuciones teóricas y empíricas de la literatura en el área y la presentación de nuevos resultados empíricos con datos recientes. La organización del capítulo es la siguiente. En la siguiente sección se realiza un repaso de las promesas democráticas asociadas a la descentralización desde las teorías normativas y se presentan algunas de las dificultades para el cumplimiento de dichas promesas según la literatura sobre voto y atribución de responsabilidades en contextos descentralizados. La tercera sección revisa la evidencia empírica sobre el conocimiento de los ciudadanos en España del reparto competencial entre niveles de gobierno y las diferencias en la asignación de responsabilidades entre territorios. En la sección cuarta se compara descriptivamente el conocimiento sobre el reparto competencial en 2012 y 2018 y extraemos algunas conclusiones sobre el impacto de la crisis en la atribución de responsabilidades. En la sección quinta exploramos el papel de los sesgos políticos en la atribución de responsabilidades utilizando los datos más recientes. Una vez estudiada la atribución de responsabilidades y los sesgos en la misma, en la sexta sección analizamos el efecto sobre el voto para extraer conclusiones sobre el impacto en la rendición de cuentas democrática. La última sección concluye con un resumen del estado de la cuestión y algunas propuestas para la reforma.
[1] El control electoral de los gobiernos depende esencialmente de que los ciudadanos puedan expulsar a los políticos y, por lo tanto, de que estos teman perder las elecciones. Si los políticos temen ser castigados en las urnas, tendrán incentivos para no desviarse de las preferencias de la mayoría cuando estén en el poder. Para ello es esencial que los ciudadanos conozcan los resultados en educación, en sanidad o en cualquier otra política pública, sepan quién es responsable de los mismos y estén dispuestos a evaluar a los políticos en las urnas de acuerdo a esa valoración.
[2] Para una extensa discusión de visiones alternativas que reducen la exigencia de una buena atribución de responsabilidades como fundamento de la democracia, véase Achen y Bartels (2017). - Leer más
Capítulo VIII. Evaluación de políticas públicas: una tarea urgente e imprescindible
- La Gran Recesión vivida en las economías occidentales ha provocado problemas de sostenibilidad muy serios para las finanzas públicas de los países de la Unión Europea (UE), especialmente en los denominados "países periféricos". Aunque con diferente intensidad según los países, las políticas de consolidación fiscal dieron lugar a recortes importantes en los programas de gasto y aumentos en los impuestos y precios públicos. En España, la gran mayoría de las políticas de gasto público se han visto afectadas, en el ámbito de todas las administraciones públicas.
Un rasgo característico de estos procesos de consolidación fiscal es la urgencia con la que se afrontan los ajustes presupuestarios. Por regla general, estos dan lugar a reestructuraciones de los programas de gasto consistentes en meras reducciones lineales de los créditos inicialmente aprobados. La dificultad y los costes políticos que supone la modificación de normas legales que reconocen derechos individuales a percibir prestaciones con cuantías prefijadas provocan un desplazamiento importante de los recortes hacia programas en los que resulta más fácil alterar las condiciones de acceso o de prestación, aunque en muchos casos sean esenciales para el bienestar y el crecimiento económico. Así suele suceder con los programas de educación, sanidad o de servicios sociales, o con prestaciones cuyas cuantías individuales no son fijadas por Ley, como sucede con la mayoría de becas, ayudas a la investigación o compensaciones de gastos por dependencia. Quizás el caso paradigmático sea la inversión pública, tras la crisis, un 40% por debajo de la media de los últimos 23 años (un 2,2% del PIB, lejos de la media del 3,6%).
Esta forma de afrontar los ajustes presupuestarios no tiene en cuenta la mayor o menor eficiencia de los distintos programas, ni su efectividad en términos de impacto económico y social, lo que origina costes adicionales de bienestar, nada despreciables. Estos podrían al menos, mitigarse si las reducciones del gasto se adoptasen de forma selectiva, aunque para ello resulta imprescindible disponer de información de calidad proporcionada por la evaluación económica de los programas. De este modo, el uso de los resultados de la evaluación en el rediseño de los programas ofrecería una suerte de "doble dividendo social". En primer lugar, permitiendo reducir el gasto menos productivo en términos sociales, facilitando además la supresión de actividades cuya presenciaen el presupuesto se explica, fundamentalmente, por razones de cálculo político, sin argumentos claros de eficiencia o equidad. En segundo lugar, parte de los recursos liberados podrían desplazarse hacia otros programas o actividades socialmente más rentables. Como se argumenta desde la teoría económica en Onrubia y Sánchez-Fuentes (2017), una evaluación rigurosa de los diferentes programas de gasto constituye una herramienta valiosa para el diseño de "paquetes" de consolidación fiscal, ya que permitiría obtener y cuantificar potenciales ganancias de bienestar social, permanentes en el medio y largo plazo.
Las presiones del envejecimiento poblacional sobre políticas fundamentales para el Estado de bienestar, como las pensiones, la sanidad o la dependencia, a las que debemos añadir la imperiosa necesidad de afrontar una reforma integral de nuestro sistema educativo en todos sus niveles, además de la potenciación de una política eficaz en I+D+i, los acuciantes problemas climáticos y medioambientales, sin olvidar la exigencia de reforzar la seguridad y la defensa ante los nuevos escenarios de conflicto y de terrorismo internacional, constituyen grandes retos a afrontar por nuestro sector público en un horizonte nada lejano. Nos parece razonable pensar que, sin una profunda reforma racionalizadora del gasto público español, estos retos no podrán acometerse de forma satisfactoria, lo que indefectiblemente afectará, más pronto que tarde, a nuestro crecimiento económico y bienestar social.
Somos conscientes de que se trata de una tarea urgente, nada fácil de abordar dadas las carencias institucionales a las que se enfrenta la gestión pública en España, especialmente en materia de evaluación económica, sin olvidarnos de otras facetas mejorables como la presupuestación y el control del gasto 1. Pensamos que una reforma del calado que se requiere debería partir de un análisis riguroso de su situación actual, determinando cómo ha cambiado la estructura del gasto público en la última década, qué niveles de gobierno han sufrido mayores o menores ajustes, y en qué medida
estos han afectado a los objetivos perseguidos, además del impacto que han sufrido sus destinatarios. Se trata, en nuestra opinión, de llevar a cabo una revisión de nuestro gasto público esencial para poder valorar la sostenibilidad a medio y largo plazo de nuestro Estado de bienestar y poder fijar con rigor los recursos necesarios para su financiación. La comparación con los países de referencia de la UE, como se señala en Albi y Onrubia (2016), debería contribuir a orientar las posibles reformas del gasto público español.
Sin embargo, aunque necesarias, las reformas de los programas de gasto no son suficientes por sí mismas para que las mejoras de rentabilidad social del gasto público sean estables en el tiempo. Como se llama la atención en Albi y Onrubia (2018), si los cambios en las políticas de gasto no se acompañan de una necesaria modernización de la institución presupuestaria, incluido el sistema de control del gasto en todas sus facetas, resultará muy complicado, por no decir imposible, que las reformas sean exitosas. De todas ellas, creemos que la principal reforma a acometer, con urgencia, es la de la evaluación institucionalizada de las políticas y programas de gasto. Sin una evaluación económica adecuada no se puede conocer la eficiencia y el impacto económico y social del gasto público, lo que la convierte en una exigencia incuestionable para poder llevar a cabo cualquier reorientación del mismo dirigida a mejorar la efectividad de las respuestas del sector público a las necesidades sociales. Como ya se advertía en Albi y Onrubia (2016), la situación institucional de la evaluación en España es, sin paliativos, manifiestamente mejorable. Desde hace mucho tiempo, este diagnóstico es bastante generalizado entre los especialistas del tema.
El objetivo de este trabajo es poner de manifiesto las carencias de nuestro sistema de evaluación del gasto público para, a continuación, proponer un esbozo de reforma, en línea con las mejores prácticas internacionales. Para ello, el resto del capítulo queda organizado como sigue. Tras esta introducción, en la sección 2, revisamos el alcance que, a nuestro juicio, debe tener la evaluación desde una perspectiva eminentemente económica, con atención a los métodos y técnicas disponibles para llevarla a cabo. Seguidamente, en la sección 3 se revisan una serie de experiencias internacionales destacadas, de las cuales se pueden extraer, a nuestro juicio, enseñanzas muy relevantes para España, especialmente las de carácter institucional. Una vez situado el contexto internacional, la cuarta sección incluye una presentación del estado de la evaluación en España, en el cual se revisan las competencias reconocidas a la IGAE, en el ámbito de control interno y al Tribunal de Cuentas, en el ámbito del control externo. También dedicaremos un apartado a revisar el papel que desempeñó desde 2007 la recientemente suprimida Agencia Estatal de Evaluación (AEVAL), así como la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales, creada a finales de 2010. Finalmente, el capítulo concluye con una quinta sección en la que se esbozan las líneas principales que, a nuestro juicio, deberían orientar la reforma de la evaluación de políticas y programas públicos en España, con especial atención a las medidas necesarias para su institucionalización.
[1] Una visión de conjunto de las necesidades de reforma de la gestión pública en España puede verse en Albi y Onrubia (2018). - Leer más