Fecha: junio 2022
Santiago Lago Peñas*
Resumen
En este documento se analizan los resultados de una encuesta elaborada ad hoc para evaluar el conocimiento y opiniones acerca de la estabilidad fiscal y las preferencias sobre la consolidación presupuestaria en España. Se combina un tratamiento descriptivo de las respuestas con una serie de estimaciones de modelos de elección multinomial ordenada y no ordenada que abordan, sucesivamente, los determinantes de la información que manejan los ciudadanos, su preocupación por el déficit, las opiniones sobre diferentes fórmulas para el ajuste fiscal y el impacto electoral que podría tener. En el análisis se tiene en cuenta el papel que desempeñan los medios de comunicación y se realizan varios cuasiexperimentos mediante la alteración del texto de las preguntas y la definición de un grupo de control y uno de tratamiento.
1. INTRODUCCIÓN
Desde hace más de una década, España se sitúa entre los países de la UE-27 con un mayor desequilibrio estructural entre gastos e ingresos no financieros y con un crecimiento más rápido de la ratio de deuda pública sobre el producto interior bruto (PIB). De hecho, si abrimos el objetivo para contemplar en su conjunto la hacienda pública de la democracia, la norma ha sido que el déficit total supere el umbral del 3 % del PIB: desde 1980, en 29 ejercicios de los 42 transcurridos; las excepciones son 1980-1981, 1998-2007 y 2018.
Un déficit abultado y cronificado refleja o anticipa, en grado diverso, incoherencia en los procesos de decisión colectiva, debilidades en el marco institucional, fragilidad ante el escrutinio de los mercados financieros internacionales y reputación de incumplidor en el seno de la Unión Europea. Desde este punto de partida, estamos obligados a afrontar un proceso de reforma de las reglas fiscales en el que España debe convencer a sus socios de la necesidad de adaptarlas a la realidad de los países con mayores desequilibrios fiscales y, de forma simultánea, diseñar un plan de consolidación presupuestaria ambicioso y creíble para los próximos años (Lago Peñas, 2022). Un plan que no se articula en el vacío, sino en un contexto democrático con una fuerte competencia y fragmentación política. Por ello, la opinión de los ciudadanos se convierte en un input particularmente relevante para los partidos con responsabilidad y vocación de gobernar.
La evidencia empírica disponible sobre estas cuestiones es limitada y con resultados no siempre coincidentes (Lago Peñas, 2021). Arias y Stasavage (2019) analizan 32 países entre 1870 y 2011 y concluyen apuntando la inexistencia de un impacto significativo de los recortes en el gasto público sobre los resultados electorales. Pero este resultado ha sido contestado, bien porque los gobiernos aplicarían las medidas de ajuste cuando consideran que se lo pueden permitir en términos electorales (sesgo de selección); bien porque el voto es una decisión multidimensional en la que la austeridad fiscal es un elemento más. Desde esta perspectiva, la consolidación sí conllevaría costes electorales, tanto en episodios de elevado estrés presupuestario como el provocado por la Gran Recesión (Talving, 2017), como en tiempos ordinarios (Hübscher, Sattler y Wagner, 2021); un coste que sería mayor para los ajustes que se concretan en recortes de gasto. El trabajo de Barnes y Hicks (2018) para Reino Unido en el período 2010-2015 aporta un argumento adicional de interés: incluso controlando por diferencias ideológicas, la fuente de las noticias (el periódico de referencia para el ciudadano) influye en la actitud sobre el déficit.
El objetivo de este documento es arrojar nueva luz de la percepción de los ciudadanos sobre la gravedad del problema del déficit, su conocimiento sobre los desequilibrios fiscales, sus preferencias ante un proceso de consolidación y, en última instancia y lo que más condiciona las decisiones de los Gobiernos de turno: el coste electoral de las diferentes decisiones que se pueden implementar. El punto de partida es el diseño de un cuestionario ad hoc. Para la definición de las preguntas se adoptan como referencia el Barómetro fiscal del Instituto de Estudios Fiscales (IEF) y los barómetros del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), tanto en lo que atañe a las características individuales como a las opiniones ideológicas, políticas y sobre los servicios públicos. Las respuestas sirven para contrastar la robustez de la encuesta y, sobre todo, como variables de control en las estimaciones econométricas que se detallan en la segunda parte del documento1. El resto de los ítems que aparecen en el cuestionario sirven para construir las variables endógenas y el resto de las explicativas; incluyendo una batería de cuestiones sobre las principales fuentes y medios de información. Además, se incorporan una serie de cuasiexperimentos consistentes en presentar algunas preguntas de forma ligeramente modificada al grupo de control y al grupo de tratamiento; ambos formados por individuos escogidos de forma aleatoria, pero respetando el diseño muestral general en cuanto a pesos y ponderaciones.
El trabajo está estructurado en seis apartados, además de esta introducción. En el segundo, se presentan de forma sintética los principales resultados agregados de la encuesta. En el tercero, se utilizan los microdatos para analizar econométricamente los determinantes de la mayor o menor preocupación de los ciudadanos por la estabilidad fiscal. El mismo enfoque metodológico es empleado en los tres epígrafes siguientes, para desentrañar, de forma sucesiva, los factores que explican las diferencias en la información que manejan los ciudadanos, las preferencias sobre la composición de los ajustes fiscales, y la traducción de las posibles consolidaciones en costes electorales potenciales. Un séptimo apartado muestra los resultados de una serie de simulaciones a partir de las estimaciones previas. El documento finaliza con una síntesis de las conclusiones.
2. PRINCIPALES RESULTADOS AGREGADOS DE LA ENCUESTA
Opiniones sobre el papel del sector público
El gráfico 1 muestra que una amplia mayoría de los encuestados (66 %) está muy o bastante de acuerdo con la idea de que el sector público desempeña una función necesaria para la sociedad y sólo el 10 % la discute. Únicamente el 16 % está bastante o muy de acuerdo con la idea de que viviríamos mejor si no se pagase ningún impuesto, frente al 61 % que están muy o bastante en desacuerdo con ella (gráfico 2).
Opiniones sobre la utilización de los servicios públicos
A la luz del gráfico 3, el 40 % de los encuestados está bastante o muy de acuerdo con la afirmación de que existe una mala utilización por parte de los usuarios, frente a un 19 % que rechaza esta idea y un 43 % que no se decanta. Esta distribución de respuestas es coherente con los resultados del Barómetro fiscal del IEF; en particular, los de la última edición disponible, correspondiente a 2020 (IEF, 2021). La media de las respuestas a la misma afirmación es 2,5, en una escala que va de 1 a 4.
Opiniones sobre la gestión y financiación de los servicios públicos
En lo que atañe a la gestión de los servicios públicos, son mayoría los que aprecian margen de mejora (gráfico 4). El 53 % está muy en desacuerdo o bastante de acuerdo con la afirmación de que los servicios públicos se encuentran, en general, bien gestionados. En contraste, solo el 15 % están muy o bastante de acuerdo. IEF (2021) refleja una valoración de 2,3 en la escala de 1 a 4 antes reseñada.
Por el contrario, solo el 13 % se muestra muy o bastante de acuerdo con la idea de servicios financiados por la iniciativa privada (gráfico 5) frente al 48 % que está muy o bastante en desacuerdo; y el 14 % de los encuestados está muy o bastante de acuerdo con la privatización en la gestión (gráfico 6), mientras que el 49 % está en desacuerdo. De nuevo, estos resultados están en línea con los que resultan del barómetro del IEF para 2020. En ambos casos, el grado de acuerdo medio es de 1,9 para un mínimo de 1 y un máximo de 4.
Opiniones sobre el intercambio fiscal en España en perspectiva comparada
El gráfico 7 distribuye a los encuestados en tres categorías, en función de su opinión sobre la relación entre impuestos y bienes y servicios públicos en España respecto a otros países europeos. El 63 % opina que es peor y un escaso 7 % considera que es mejor. Estos valores son casi idénticos a los del Barómetro fiscal correspondiente a 2020 (69 % y 7 %, respectivamente) y reflejan una posición globalmente desfavorable.
Conocimiento sobre el marco de estabilidad fiscal
Para determinar el conocimiento del marco de estabilidad de los encuestados, se formularon tres preguntas sobre qué es y qué hace la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF); sobre la existencia de reglas fiscales a escala europea y sobre la ratio de deuda pública sobre el PIB en 2022. La distribución de las respuestas aparece en los gráficos 8 a 10.
Solo el 7 % se declara informado sobre la naturaleza y cometidos de la AIReF y un 21 % manifiesta un conocimiento vago. El 72 % contesta negativamente. Los porcentajes mejoran sustancialmente cuando nos referimos a las reglas fiscales. En ese caso, el 28 % afirma desconocer su existencia y un 19 % adicional reconoce un conocimiento vago. Algo más de la mitad (53 %) conocen este vector del marco de estabilidad fiscal.
Finalmente, el 40 % de los encuestados responde correctamente a la pregunta sobre el nivel de deuda pública en España (la ratio observada se sitúa en el intervalo 100-125 %) y solo el 9 % se equivocan con claridad, al responder que la deuda se sitúa por debajo del 75 %. El restante 51 % de respuestas erróneas se sitúan en el intervalo inmediato inferior o superior al correcto.
Conocimiento sobre nivel de gastos e ingresos públicos
El gráfico 11 recoge el grado de acuerdo con la afirmación de que el déficit público en España viene explicado por unos ingresos insuficientes. En esta pregunta se segmenta la muestra en dos, a fin de examinar la influencia de la credibilidad y confianza que generan las instituciones en los ciudadanos. En concreto, a una de las submuestras se le presenta la afirmación en boca de la Unión Europea (el grupo de control), y a la otra se le plantea que es el Gobierno de España quien lo sostiene (el grupo de tratamiento).
Los resultados son muy interesantes. Cuando es la Unión Europea (UE) el sujeto activo de la afirmación, el 12 % está totalmente de acuerdo, el 44 % está bastante de acuerdo y el 11 % no está nada de acuerdo. Los porcentajes se alteran significativamente cuando es el Gobierno de España el emisor del mensaje. Respectivamente, pasan a ser 7 % (-5 puntos porcentuales), 26 % (-18 puntos) y 28 % (+17 puntos).
Algo similar ocurre en el gráfico 12, cuando se le pide a los encuestados que muestren su grado de acuerdo con la idea de que el gasto público en España está por debajo de la media de los países de la UE-27. Cuando lo sostiene la Unión Europea, el 55 % está totalmente o bastante de acuerdo y solo el 12 % nada de acuerdo. Cuando es el Gobierno de España, la cifra es el 40 % en el primer caso y el 21 % en el segundo.
Preocupación sobre el déficit público
Mayoritariamente, los ciudadanos encuestados muestran preocupación por el déficit público (gráfico 13) y consideran que debería recibir más atención en España (gráfico 14). En concreto, el 67 % está muy o bastante de acuerdo con que es un problema grave; y para un porcentaje muy próximo (64 %) debe ganar peso en la agenda pública, pero también en los programas de los partidos políticos. Además, el 73 % de los encuestados está muy o bastante de acuerdo con que los manifiestos electorales deberían explicar cómo se pretende reducir el déficit (gráfico 15).
¿Es el Estado de las autonomías un desafío para la estabilidad fiscal?
Los resultados del gráfico 16 cuestionan que los ciudadanos compartan mayoritariamente la tesis de que la fuerte descentralización en el escalón regional de gobierno sea un determinante fundamental del déficit. El 26 % está muy o bastante en desacuerdo con la idea; el 32 % está muy o bastante de acuerdo; y el 42 % no se decanta.
Opiniones sobre los mecanismos de control del déficit
En el gráfico 17 aparecen resumidas las reacciones a la afirmación de que las reglas fiscales son útiles y necesarias. El 47 % se declara muy o bastante de acuerdo, frente al 11 % que está muy o bastante en desacuerdo.
Los resultados son menos favorables para la AIReF (gráfico 18). Aunque de nuevo son más los que están muy o bastante de acuerdo (23 %) que los que no (7 %), ahora el 70 % no se decanta. Una respuesta que es plenamente coherente con la que muestra del gráfico 9, donde se evalúa el conocimiento de la institución.
Opiniones sobre el proceso de consolidación fiscal
De acuerdo con los resultados sintetizados en el gráfico 19, el 46 % de los encuestados considera que la reducción del déficit público sería prioritaria respecto a aumentar el gasto o bajar impuestos, frente al 16 % que disiente. El 39 % no se inclina en ningún sentido. No obstante, estos resultados agregados son solo parcialmente coherentes con los que muestra el gráfico 20. Al grupo de control se le pregunta por el destino de una transferencia imprevista de recursos y al de tratamiento por la forma de financiar una multa. Los resultados son casi coincidentes entre ambos grupos, pero ahora solo el 35 % de los encuestados daría preferencia a reducir el déficit respecto a reducir impuestos (21 %) o mejorar bienes y servicios públicos (44 %).
Finalmente, el gráfico 21 ofrece cuatro posibilidades para acometer un ajuste fiscal en España, combinando subidas de impuestos y recortes de gasto. El 43 % de los encuestados preferiría que el ajuste recayese exclusivamente en el lado del gasto y un 35 % adicional una combinación en la que, de forma secundaria, hubiese una subida de impuestos. Únicamente el 10 % aboga por una consolidación basada en subidas impositivas.
Sobre el coste electoral de la consolidación fiscal
En los gráficos 22 y 23 aparecen las respuestas a las preguntas sobre el coste electoral de las medidas a adoptar para reducir el déficit. De nuevo, se distingue entre un grupo de control y uno de tratamiento. En el grupo de control, es la Unión Europea la que obliga a afrontar el ajuste y en el de tratamiento es una decisión autónoma del Gobierno. En el caso del gráfico 22, el Gobierno concreta el ajuste en una reducción del gasto en sanidad, pensiones y educación; y en el gráfico 23 en una subida generalizada del IRPF.
El recorte del gasto tiende a reducir en mayor medida la probabilidad de votar a los partidos de la coalición de gobierno (46 % para el grupo de control y 51 % para el de tratamiento) que la subida de impuestos (43 % y 40 %, respectivamente). En todo caso, las diferencias en las reacciones de un grupo y otro son mucho menores que los que reflejan los gráficos 11 y 12, sobre los niveles de ingresos y gastos en España.
Finalmente, el ajuste también aumentaría la probabilidad de votar a los partidos de la coalición para una parte, relativamente pequeña, de la muestra. En concreto, el 12 % de los encuestados para tres de las cuatro posibles combinaciones entre agente impulsor del ajuste en el déficit (Gobierno vs UE) y composición (reducción del gasto vs aumento de impuestos). Para la cuarta de ellas (reducción del gasto para acometer un ajuste decidido por el Gobierno) el porcentaje de encuestados que contempla un aumento en la probabilidad de voto a la coalición sería menor (9 %).
Síntesis de resultados
Una amplia mayoría de los encuestados apoya la existencia y necesidad de un sector público fuerte y recela de la privatización en la gestión o en la financiación de servicios públicos. No obstante, domina la idea de que, en general, podrían gestionarse mejor y que la eficiencia del gasto es inferior a la de otros países europeos. De manera algo menos intensa, los encuestados consideran que los usuarios hacen un mal uso de ellos.
En su conjunto, el grado de conocimiento que muestran los ciudadanos se aproxima a lo satisfactorio en lo que se refiere a la existencia de reglas fiscales o el nivel de deuda pública que acumula España, pero no en lo que se atañe a la AIReF. Quien la conoce la valora como una herramienta positiva y útil. Pero son una minoría. Además, la UE cuenta y otorga con un plus de credibilidad cuando se menciona como fuente de información sobre gastos e ingresos públicos.
Al contrario de lo que a veces se argumenta, la mayoría de los ciudadanos es consciente de la gravedad del problema que supone un déficit público crónico elevado y considera que se debería hablar más sobre cómo atajarlo, también en los programas electorales de los partidos políticos2. Y a la hora de resolver el proceso, tres de cada cuatro encuestados se decanta por que todo o tres cuartas partes del ajuste recaiga en el lado del gasto y no en subidas impositivas. Solo uno de cada diez preferiría un ajuste basado exclusivamente en subidas impositivas.
Sin embargo, esta clara preferencia por recortar gasto a la hora de afrontar un proceso de consolidación fiscal no encaja del todo bien con lo declarado sobre el efecto que tendría la composición del ajuste sobre la probabilidad de voto a los partidos de la coalición de Gobierno. Cuando pasamos de hablar de recortes de gasto, en general, a sustanciarlos en recortes en las funciones centrales del Estado del bienestar (sanidad, educación, pensiones) y las que absorben más recursos, 4 de cada 10 declaran que no tendría efecto, 1 de cada 10 afirma que aumentaría su probabilidad de voto y la mitad de los encuestados señala que la probabilidad caería. Cuando hablamos de elevar el IRPF, las cifras se modifican en dirección contraria a la que cabría aguardar: aumenta el porcentaje de quienes declaran no verse influidos por la decisión, al pasar de 41 % a 46 %, se reduce el porcentaje de los que penalizarían el ajuste (de 48,5 % a 41,5 %) y aumenta el porcentaje de los que se muestran más partidarios en términos electorales, de 10,5 % a 12 %.
Finalmente, que sea obligado por la Unión Europea o decisión autónoma del Gobierno español, no cambia sustancialmente los resultados. La credibilidad de la UE antes apuntada no parece que sirva también para encajar mejor los sacrificios.
3. SOBRE LOS DETERMINANTES DE LA INFORMACIÓN DE LOS CIUDADANOS
En este primer bloque de estimaciones, la variable explicada es la respuesta a las preguntas representadas en los gráficos 8, 9 y 10 sobre el conocimiento de la AIReF, la existencia de reglas fiscales y el nivel de la ratio deuda pública sobre el PIB en España en 2022, respectivamente. En los tres casos, utilizamos un modelo probit multinomial ordenado3. En los dos primeros, los valores de la endógena van de desconocimiento (1) a conocimiento (3), con el valor 2 para quienes responden “vagamente”. Para la pregunta sobre la deuda, se establecen tres categorías: los que aciertan (valor 3), los que yerran situándose en el escalón inmediato superior o inferior (valor 2), y los que responden que la deuda está por debajo del 75 % (valor 1).
Las variables explicativas, comunes para todas las estimaciones que siguen y habituales en los estudios con microdatos sobre opiniones de los individuos, son el sexo (mujer=1), la edad, el estado civil (con la soltería como referencia), el nivel de estudios (definido en ocho tramos, desde sin estudios hasta doctorado), la ocupación (con la categoría empresario/profesional como referencia), la renta del hogar, la ideología (que va de 0 a 10, de extrema izquierda extrema derecha), el interés en política (de 0 a 10, de ningún interés al máximo), el interés en la actualidad económica (con la misma escala que la anterior), el canal principal de información (radio, TV, prensa y redes sociales, con la primera como categoría de referencia) la orientación ideológica de la radio, TV o periódico principal4 y, finalmente, el partido a quien el elector votaría si en el momento de realización de la encuesta se celebrasen elecciones. En este caso, a fin de facilitar el manejo de la información, reclasificamos en cinco grupos, con valores de 1 a 5: partidos de Gobierno (PSOE y Unidas Podemos), partidos de oposición de ámbito estatal (PP, Vox, Ciudadanos, MásPaís y PACMA), partidos de oposición de ámbito autonómico (ERC, JxCAT, CUP, EAJ-PNV, EH Bildu, CCa-NC, NA+, Mes Compromís, BNG, PRC), un cajón de sastre en el que se incluyen votos en blanco, nulos, abstención y otros partidos minoritarios; y, en quinto y último lugar, los que declaran indecisión. La categoría de referencia es la cuarta.
El cuadro 1 sintetiza los resultados. En lo que se refiere a la AIReF, los factores relevantes al 10 % o menos de significatividad estadística y con efecto negativo (es decir, reducen la probabilidad de conocimiento o acierto) son la condición de estudiante y la intención de voto a los partidos de Gobierno; y con signo positivo: el interés en la política y el interés en la actualidad económica. En la segunda columna se analiza el conocimiento sobre las reglas fiscales. En este caso, el único aspecto que influye negativamente es la condición de mujer5.Con signo positivo aparecen el nivel de estudios, la condición de asalariado o jubilado/pensionista y el interés en la actualidad económica. Finalmente, el grado de acierto sobre el nivel de endeudamiento (columna tres) es menor en el caso de las mujeres, creciente con el interés en la economía y en la política, con la edad y con el nivel de estudios.
En síntesis, los factores más relevantes para explicar el grado de información que manejan los ciudadanos son su interés en la política y en la actualidad económica y su nivel de estudios. Los tres con signo positivo. Con signo negativo, aparece el efecto de ser mujer. En contraste, hay que destacar que la fuente de información no es un determinante relevante de ninguno de los tres casos, como tampoco lo es el nivel de renta.
4. ¿QUÉ DETERMINA LA PREOCUPACIÓN POR LA ESTABILIDAD FISCAL?
En este apartado se analizan en detalle las respuestas a cuatro preguntas. Los resultados aparecen en el cuadro 2, donde las columnas corresponden, respectivamente, a las respuestas sobre si el déficit público es un problema grave, si debiera recibir una mayor atención, si reducir el déficit es prioritario respecto a aumentar el gasto o reducir los impuestos y, finalmente, si la labor de la AIReF es clave para tener controlado el déficit público. De nuevo, se recurre a un modelo probit multinomial ordenado y las variables explicativas son las mismas; salvo en la última estimación, en la que se añade el grado de conocimiento sobre la propia AIReF.
En la primera columna, los factores significativos y con coeficiente positivo son la edad, el nivel de estudios, una orientación ideológica hacia la derecha y la intención de votar a partidos de ámbito estatal en la oposición. Al contrario, influyen negativamente el interés en política y que la información proceda fundamentalmente de redes sociales.
En la segunda columna, los resultados son parcialmente similares. Con coeficiente positivo y significativo al 10 % o menos, aparecen la edad, el nivel de estudios, el ser jubilado o pensionista, una autoubicación ideológica hacia la derecha y una intención de voto a los partidos de la oposición de ámbito estatal.
La tercera columna se refiere a la afirmación de que resulta prioritario reducir el déficit frente a aumentar gasto o rebajar impuestos. En este caso, en positivo juega, otra vez, la edad, el nivel de estudios, una ideología a la derecha del centro y una intención de voto a los partidos de oposición estatales; a lo que se suma el interés por la actualidad económica. Con signo negativo aparece el interés por la política.
Finalmente, la importancia atribuida a la AIReF se analiza en la cuarta columna del cuadro 2. Al igual que en columnas previas, influye positivamente la edad, el nivel de estudios, el ser jubilado/pensionista y el interés en la actualidad económica. Pero ahora también juega en positivo el hecho de ser mujer, que sea la TV el medio principal a la hora de recibir información, el conocimiento que se tiene de la propia AIReF y para quienes tienen intención de voto a los partidos del gobierno y los indecisos.
Resumiendo, la preocupación por la estabilidad fiscal de los individuos aumenta con el nivel de estudios, la edad, el interés por la actualidad económica, una ideología a la derecha del centro y una intención de voto por partidos estatales en la oposición. En sentido negativo, destaca el interés en la política, lo que contrasta con el resultado para el interés en economía. Una hipótesis explicativa es que la atención a la actualidad económica aumentaría la sensibilidad sobre los problemas que genera el déficit, mientras que el interés en la política los relegaría frente a otras prioridades sociales.
5. ¿QUÉ EXPLICA LAS PREFERENCIAS SOBRE LA COMPOSICIÓN DE LOS AJUSTES FISCALES?
En el cuadro 3 aparecen los resultados de la estimación correspondiente a la pregunta sobre preferencias acerca del peso del recorte de gasto en una hipotética consolidación presupuestaria. De nuevo, se aplica un probit ordenado con cuatro opciones, que van desde un peso del 0 % para el recorte del gasto hasta un 100 %. Ahora se incluyen tres variables adicionales, que aproximan la calidad y coste comparado de los servicios públicos, así como las opiniones sobre el rol del sector público.
Las preferencias por consolidaciones basadas en recorte de gasto se acentuarían en personas con un fuerte interés en la actualidad económica, quienes se informan en medios con una línea editorial a la derecha del centro y en individuos con intención de votar a partidos de ámbito estatal hoy en la oposición. En contraste, la preferencia por que los impuestos tengan un peso mayor en la composición del ajuste sería mayor en asalariados, jubilados/pensionistas, estudiantes y personas dedicadas a las labores del hogar; personas con un intenso interés en la política (de nuevo surge el contraste en el efecto del interés en economía vs interés en política); quienes se decantan por votar a los partidos que hoy ocupan el Gobierno en las próximas elecciones generales; y personas que responden más favorablemente a las preguntas sobre la calidad en la gestión de los servicios públicos, sobre el papel del sector público y quienes consideran que la relación entre calidad y coste de los servicios españoles es similar o mejor que la de otros países europeos.
6. LOS DETERMINANTES DEL COSTE ELECTORAL DE LAS CONSOLIDACIONES FISCALES
En este apartado nos centramos en los costes electorales de diversas estrategias de consolidación fiscal que aparecen en los gráficos 22 y 23. Aplicamos dos cambios sustanciales respecto a la metodología seguida en los epígrafes anteriores. En primer lugar, los modelos no son ordenados, lo que conduce a estimar un probit multinomial en el que la categoría de referencia de la variable endógena es que la consolidación no tendría efecto significativo en el voto a los partidos de la coalición de Gobierno. Los parámetros estimados corresponden, por tanto, a los casos de que reduzca o que aumente esa probabilidad. En segundo lugar, se realiza un cuasiexperimento, al utilizar dos preguntas similares, pero no idénticas para el grupo de control y al de tratamiento. En el caso del primero, el origen de la consolidación se encuentra en una imposición de la Unión Europea. En cambio, para el de tratamiento, la decisión de recorte del déficit se presenta como un ejercicio de autonomía del Gobierno.
En el cuadro 4 aparecen los resultados. En las dos primeras columnas se recogen los correspondientes al modelo multinomial en el que el ajuste fiscal se concreta en un recorte en sanidad, educación y pensiones. Por su parte, las columnas tercera y cuarta sintetizan los resultados del modelo multinomial si el ajuste se concretase en una subida generalizada del IRPF.
Comenzando por el ajuste en el gasto, la reducción en la probabilidad de votar al Gobierno de coalición es particularmente intensa en el caso de las mujeres, los asalariados, los votantes declarados tanto del Gobierno como de la oposición de ámbito estatal, pero también de los indecisos y quienes creen que el sector público desempeña una función necesaria en la sociedad. En contraste, este efecto negativo sobre la probabilidad de voto se debilita para quienes se informan en medios de comunicación con una línea editorial situada en la derecha ideológica. Por lo que respecta a quienes responden que el ajuste aumentaría la probabilidad de voto a los partidos de la coalición de gobierno, el perfil sería el de personas jóvenes, que previamente han declarado intención de voto a esos mismos partidos y que consideran que los servicios públicos son gestionados, en general, de forma correcta. Por último, es interesante reseñar que no es muy relevante quién se perciba como responsable último del ajuste del déficit, la Unión Europea o España6.
Cuando el ajuste se concreta en una subida del IRPF, los resultados son diferentes (columnas 3 y 4 de del cuadro 4). La reducción en la probabilidad de votar al Gobierno de coalición afecta especialmente a asalariados, jubilados/pensionistas y personas que se dedican a labores del hogar; también a quienes declaran su intención de votar por partidos de escala estatal en la oposición, indecisos e individuos ideológicamente situados a la derecha. Por su parte, el aumento en la probabilidad de votar se produce en personas que previamente ya han declarado su intención de voto a los partidos de Gobierno y quienes consideran que los servicios públicos, en general, están gestionados correctamente. La variable que diferencia el grupo de control del de tratamiento no es significativa: en el caso de las subidas de impuestos, la relevancia de que fuese la UE la que obligase a un ajuste fiscal es irrelevante.
En síntesis, los efectos negativos sobre el voto de una hipotética subida de impuestos se concentra en personas que muestran su preferencia por partidos de la oposición de ámbito estatal y con una ideología que tiende a situarse a la derecha del centro. Por el contrario, en el caso de los recortes del gasto en sanidad, educación y pensiones no parece atraer votantes que prefieren otras opciones políticas y disgusta en mayor medida a los votantes de los partidos de Gobierno.
7. SIMULACIONES SOBRE EL IMPACTO ELECTORAL DEL AJUSTE
A partir de las estimaciones del apartado anterior, se han simulado los efectos marginales de la ideología y la intención de voto de un hipotético recorte del gasto en sanidad, pensiones y sanidad o un incremento del IRPF sobre la intención de voto. A la luz de la irrelevancia de diferenciar entre grupo de control y de tratamiento, los efectos se simulan para el conjunto de la muestra.
En el gráfico 24 se analiza el efecto de la ideología para cada una de las 11 posibilidades contempladas, de extrema izquierda (0) a extrema derecha (10). El panel izquierdo se refiere al recorte de gasto y el derecho al alza impositiva. A medida que observamos individuos autoubicados más hacia la derecha, se reduce la probabilidad de que tanto una reducción de gasto como un incremento de impuestos tengan una incidencia positiva sobre la probabilidad de voto al Gobierno; y se refuerza el efecto contrario: el ajuste fiscal por una vía u otra reduce la probabilidad de votar a los partidos de Gobierno conforme los votantes se definen más a la derecha. En todo caso, para los votantes situados en la izquierda, la reducción en la probabilidad de voto al Gobierno de coalición sería claramente mayor en caso de un recorte de gasto que un incremento de impuestos.
En el gráfico 25 se repite el análisis para la variable intención de voto con resultados coherentes con los anteriores. Para los votantes que declaran intención de voto a los partidos de la coalición de Gobierno, un recorte de gasto reduciría en mayor medida la probabilidad de concretar esa intención previamente declarada que un incremento de impuestos. De hecho, los intervalos de confianza para el incremento y la reducción en la intención de voto están muy próximos entre sí en este segundo caso. Para los votantes de partidos en la oposición tanto de ámbito nacional como autonómico, ambas vías de ajuste tienen un impacto negativo similar. Para los que se sitúan en la abstención, voto nulo y otros partidos sin representación en el Congreso, el efecto negativo sobre la intención de voto al gobierno es mayor en el caso del recorte del gasto. Finalmente, para los indecisos se repite este resultado, aunque la diferencia es menor.
En resumen, una consolidación fiscal, se haga con subidas de impuestos identificables o recortes de gasto visibles, genera un efecto negativo sobre la probabilidad de voto a los partidos de la coalición de Gobierno. Pero este efecto en su propio electorado, los indecisos y los abstencionistas es de magnitud superior en el caso del recorte de gasto que en la hipótesis de un aumento de impuestos.
8. CONCLUSIONES
El análisis de la encuesta diseñada para analizar las opiniones de los españoles sobre estabilidad y ajuste fiscales proporciona los siguientes resultados principales:
- Una amplísima mayoría de los encuestados defiende la existencia y necesidad de un sector público fuerte y recela de la privatización en la gestión o en la financiación de servicios públicos. Lo anterior es compatible con la percepción dominante de que, en general, podrían gestionarse mejor y que la eficiencia del gasto es inferior a la de otros países europeos.
- De forma conjunta, los ciudadanos aprueban en su conocimiento medio sobre la existencia de reglas fiscales o el nivel de deuda pública que acumula España, pero no en lo que se refiere a la AIReF. Quien la conoce la valora como una herramienta positiva y útil. Pero son una minoría. Quizá tendría sentido que la AIReF reflexionase sobre su política de comunicación para conseguir trascender a especialistas y los ciudadanos más interesados en cuestiones económicas y llegar al público en general. Cuando se analizan los microdatos, los factores más relevantes para explicar el grado de información que manejan los ciudadanos es su interés en la política y en la actualidad económica y su nivel de estudios. Los tres con signo positivo. En contraste, hay que destacar que el medio de comunicación principal de referencia para el individuo no es un determinante relevante en ninguno de los tres casos, como tampoco lo es el nivel de renta. Finalmente, la UE cuenta y otorga con un plus de credibilidad cuando se menciona como fuente de información sobre gastos e ingresos públicos.
- La mayoría de los ciudadanos es consciente de que un déficit público crónico elevado supone un problema, y considera que se debería hablar más sobre cómo atajarlo. Esta preocupación por la estabilidad fiscal está correlacionada positivamente con el nivel de estudios, la edad, el interés por la actualidad económica, una ideología a la derecha del centro y una intención de voto por partidos estatales en la oposición.
- De entrada, una amplia mayoría de los ciudadanos encuestados se decanta por que el ajuste recaiga, sobre todo, en el lado del gasto y no en subidas impositivas. Solo uno de cada diez preferiría un ajuste basado exclusivamente en subidas impositivas. Sin embargo, esta clara preferencia no encaja bien con lo declarado sobre el efecto que tendría la composición concreta del ajuste sobre la probabilidad de voto a los partidos de la coalición de Gobierno. Una explicación plausible es que una cosa es hablar de recortar el gasto en general y otra de recortes concretos en partidas identificables y palpables. En el primer caso, probablemente los ciudadanos puedan estar pensando en ese margen de mejora en la gestión manifestado previamente; y no en servicios y programas de renta concretos, con usuarios y beneficiarios.
- Cuando hablamos de recortes de gasto en sanidad, pensiones y educación, alrededor del 40 % declaran que no tendría efecto y en torno al 10 % afirma que aumentaría su probabilidad de voto. Cuando se propone elevar los impuestos, aumenta levemente el porcentaje de quienes declaran no verse influidos por la decisión y el de los que se muestran más partidarios en términos electorales. Las preferencias por consolidaciones basadas en recorte de gasto serían más marcadas en personas con un fuerte interés en la actualidad económica, quienes se informan en medios con una línea editorial a la derecha del centro, e individuos con intención de votar a partidos de ámbito estatal hoy en la oposición. En contraste, la preferencia por que los impuestos tengan un peso mayor en la composición del ajuste sería más intensa en personas con interés en la política; quienes se decantan por votar a los partidos que hoy ocupan el Gobierno en las próximas elecciones generales; y personas que responden más favorablemente a las preguntas sobre la calidad en la gestión de los servicios públicos, sobre el papel del sector público y quienes consideran que la relación entre calidad y coste de los servicios españoles es similar o mejor que la de otros países europeos. Finalmente, que sea obligado por la Unión Europea o decisión autónoma del Gobierno español, no cambia sustancialmente los resultados. La credibilidad de la UE antes apuntada no parece que sirva también para encajar mejor los sacrificios.
- Una vez que se controla por la ideología y las preferencias de voto, los medios de comunicación no son relevantes a la hora de explicar las diferencias en la información que manejan los individuos o su preocupación por el déficit, pero sí para moldear las preferencias por la composición del ajuste. Quienes se informan a través de medios de comunicación con una línea editorial situada en la derecha ideológica, muestran una mayor preferencia por el recorte de gasto frente a las subidas impositivas y, de forma coherente, menos sensibilidad en el voto ante ajustes por esta vía.
- Los efectos negativos sobre el voto de una hipotética subida del IRPF se concentran en personas que muestran su preferencia por partidos de la oposición de ámbito estatal y con una ideología que tiende a situarse a la derecha del centro. Por el contrario, la vía del recorte de gasto en servicios y programas de renta como sanidad, educación y pensiones no consigue atraer votantes que prefieren otras opciones políticas y disgusta en mayor medida a quienes previamente han declarado intención de voto a los partidos de Gobierno. Obviamente, desde un punto de vista electoral y social, serían mejores opciones tanto un incremento de la eficiencia del gasto que permitiese ahorrar y mejorar la percepción del intercambio fiscal de los ciudadanos, como una reducción del fraude fiscal que elevase los ingresos y mejorase la equidad horizontal7. Pero la implementación de ambas estrategias requiere tiempo, esfuerzo y cambios institucionales; y la dimensión del déficit estructural puede hacerlas, incluso en el mejor de los casos, insuficientes.
Referencias
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Lago Peñas, S. (2022). Implications for Spain of the reform of the EU`s fiscal rules. Spanish Economic and Financial Outlook, 11(2). Disponible en: http://www.sefofuncas.com/The-war-in-Ukraine-and-implications-for-Spain/Implications-for-Spain-of-the-reform-of-the-EUs-fiscal-rules
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Notas
* Catedrático de Economía Aplicada y director de GEN (Universidade de Vigo).
Agradezco los comentarios de Ignacio Lago (UPF) y Diego Martínez López (UPO) y la impecable asistencia de Alejandro Domínguez (GEN- UVigo). La responsabilidad de cualquier error u omisión es exclusiva del autor.
1 La encuesta se realizó en el mes de marzo de 2022 con un tamaño muestral de 1.501 individuos y un margen de error de 2,53 %. La distribución de la muestra sigue los pesos que indica el INE por género, edad, nivel de estudios, y comunidad autónoma. El trabajo de campo lo desarrolló la empresa netquest (www.netquest.com) a través de cuestionario telemático. En el anexo 1 se reproduce la ficha técnica y en el 2, el cuestionario.
2 Véase al respecto Lago Peñas (2017).
3 Todas las estimaciones se ejecutan con el programa STATA 17.
4 Los medios principales que se situarían a la izquierda del centro y constituyen la categoría de referencia en las estimaciones son: cadena SER, Telecinco, La Sexta y El País; y a la derecha: COPE, Onda Cero, Antena 3, ABC, La Razón, El Mundo, Expansión. El Resto de las respuestas se sitúan en terreno intermedio sin categorizar: RNE, esradio, otras radios, TVE1, TVE2, La Cuatro, Canal 24h, otras TVs, La Vanguardia, El Periódico de Catalunya, Cinco Días, otros periódicos, Redes Sociales. Véase al respecto Alaminos (2011), Penadés y Urquizu (2011) y CIS (2019).
5 Sobre la brecha de género en el interés sobre cuestiones de política, véase el reciente trabajo de Tormos y Verge (2022).
6 En concreto, con un p-valor algo de 0.12, la probabilidad de reaccionar positivamente a al ajuste del gasto de las personas sometidas al tratamiento (esto es, que son informados de que el ajuste del déficit es decisión del Gobierno) sería menor.
7 La eficiencia relativa del gasto público español es analizada en Lago Peñas y Martínez-Vázquez (2016).
ANEXO 1
FICHA TÉCNICA DE LA ENCUESTA
ANEXO 2
CUESTIONARIO
