Introducción
Fecha: mayo 2019
El sector público español: reformas pendientes
La crisis económica que se inició en 2008 tuvo un impacto notable sobre las administraciones públicas. El primer ajuste en 2010 supuso un recorte brusco de salarios públicos, prestaciones sociales e inversiones junto con un incremento del IVA. En 2012 comenzó el segundo ajuste con medidas que elevaron notablemente el IRPF y el IVA, redujeron de nuevo los salarios, elevaron la jornada de trabajo de los empleados públicos, redujeron al mínimo las tasas de reposición y recortaron servicios sociales (copago sanitario, tasas universitarias, dependencia, entre otros). A partir de 2014 se inicia la reversión de gran parte de las medidas anteriores, con la reducción del IRPF y del impuesto de sociedades, la devolución de la paga extra de 2012 y de los días de asuntos propios suprimidos, una progresiva revalorización salarial y una elevación de las tasas de reposición.
Todo lo anterior se produjo en un Estado fuertemente descentralizado, en el que las respuestas no fueron simétricas, con diferentes combinaciones de recorte de gasto e incremento de impuestos pero también de distintas estrategias de consolidación fiscal. De modo que cabe preguntarse cómo sale el sector público de la Gran Recesión, si esta se aprovechó para realizar reformas pendientes y cuál ha sido la incidencia estructural de la crisis sobre la descentralización en España.
Para estudiar todo ello, la Red de Investigadores en Financiación autonómica y Descentralización
financiera en España (RIFDE) y la Universidad de Alcalá, con el apoyo y colaboración de Funcas, reunieron a un grupo de expertos procedentes de diversas disciplinas –Economía, Derecho, Ciencia Política–. El seminario se realizó en la Universidad de Alcalá el 12 de septiembre de 2018 y, tras el debate de los documentos iniciales, se ha elaborado la presente obra colectiva en la que participan los autores invitados a aquel seminario.
En el primer capítulo, Juan José Rubio y Santiago Álvarez analizan el impacto que ha tenido la crisis económica sobre la recaudación tributaria y la evolución que ha seguido desde que comenzó la crisis, en comparación con el conjunto de los países miembros de la Unión Europea (UE). Asimismo, estos autores repasan las medidas fiscales que se han adoptado a lo largo de estos años, en los que se han sucedido constantes reformas en la normativa reguladora de los principales tributos, con el objetivo de salvaguardar la recaudación y adoptar medidas contracíclicas.
A partir del diagnóstico anterior, Laura de Pablos y Juan José Rubio abordan el diseño futuro de la política tributaria española. Los autores recomiendan una reforma del sistema tributario en su conjunto, inspirada en los principios de eficiencia, neutralidad, equidad, sencillez, suficiencia y transparencia.
El análisis de las tendencias tributarias en la Unión Europea no permite concluir que exista una fiscalidad europea como tal, pero sí se observa una cierta armonización de facto de los sistemas tributarios, buscando mayores cotas de homogenización. Sin embargo, España presenta características peculiares, porque la presión fiscal se mantiene en niveles bajos si comparamos con los países de la Unión más próximos.
En el caso del IRPF debe ser más sencillo y neutral. Es necesario repensar como instrumentar la progresividad a partir de la definición de tramos vinculados a categorías sociales de renta. Deberían eliminarse exenciones y reducciones en la base y deducciones en la cuota. Además, deberían revisarse los incentivos fiscales vinculados al ahorro previsional para adecuarlos a la capacidad de ahorro de la economía española y al desarrollo del sistema público de pensiones.
Por su parte, el impuesto sobre sociedades debería reformarse siguiendo las directivas de la UE en relación a la base imponible común, y con la eliminación de beneficios fiscales, manteniendo, según los autores, estímulos fiscales al I+D. Igualmente deberían eliminarse regímenes especiales y exenciones en el IVA, así como revisar las entregas de bienes y prestaciones de servicios que tributan al tipo general y al tipo reducido.
En cuanto a la imposición patrimonial, sugieren que el impuesto sobre sucesiones y donaciones sea más simple y homogéneo entre comunidades autónomas, gravando bases extensas a tipos bajos. Finalmente, España debería alinear su imposición ambiental con la que se aplica en los países más avanzados de la Unión y hacerlo de forma coordinada con las comunidades autónomas (CC.AA.) y municipios.
José María Durán-Cabré y Alejandro Esteller-Moré estudian en el capítulo III la necesidad de que la Administración tributaria adapte su organigrama a los retos globales de la fiscalidad, teniendo en cuenta que somos un país descentralizado en el que las comunidades autónomas participan en la recaudación de numerosos impuestos, incluso con poderes normativos relevantes en algunos de ellos. Por ello abogan por una Administración tributaria integrada, de la cual formen parte el Gobierno central y el de las comunidades, lo que reforzaría la responsabilidad fiscal de estas últimas ante sus ciudadanos. Además, una administración integrada permitiría aprovechar economías de escala que reducirían el coste total de administrar y de cumplir con los impuestos, así como facilitar una mayor compartición de toda la información tributaria disponible. Igualmente, para aprovechar las ventajas derivadas de una Administración tributaria integrada, las comunidades forales también deberían participar en la misma.
Por su parte, Violeta Ruiz Almendral y David Ramos Muñoz estudian la conexión entre la estabilidad financiera y la disciplina presupuestaria. La vinculación de la estabilidad del sistema bancario con los déficits públicos se ha evidenciado con particular crudeza en la Gran Recesión. Los autores tratan de reflexionar sobre las posibles carencias del marco institucional de la estabilidad, y en particular la falta de conexión normativa suficiente entre los pilares de la estabilidad financiera y presupuestaria.
Como es sabido, España recibió asistencia a través de la denominada “Facilidad Europea de Estabilización Financiera”, que en la actualidad se ha integrado en el Tratado Constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). En el correspondiente Memorando de Entendimiento se plasmó la vinculación entre la asistencia financiera y el procedimiento de déficit excesivo de manera explícita, en la medida en que existe una estrecha relación entre los desequilibrios macroeconómicos, las finanzas públicas y la solidez del sistema financiero.
El “rescate bancario” determinó una supervisión intensa de las cuentas públicas por parte de la denominada “troika”. El mecanismo de asistencia financiera ha concluido oficialmente el 23 de enero de 2014, sin perjuicio de que continúa la supervisión en el marco del proceso de consolidación fiscal. En suma, las medidas de consolidación fiscal (los “recortes”) adoptadas en 2012-2013 están informadas directamente por rescate financiero, a la vez de por la necesidad de mejorar la credibilidad hacia el exterior.
Los profesores Eva Desdentado y Miguel Sánchez Morón abordan los principales problemas que afectan a la organización y funcionamiento general de las administraciones públicas españolas y demás entidades del sector público, proponiendo algunas líneas de reforma. Entre las más destacadas sitúan la reestructuración de la organización del sector público local. Sería necesario fusionar municipios o bien transferir una parte sustancial de las competencias de los municipios de menor población a otras administraciones superiores. Por lo que se refiere a los entes instrumentales, es preciso analizar caso por caso los que son necesarios y los que no, y poner fin a la “ingeniería organizativa” consistente en dotar de formas empresariales a entidades que realizan funciones públicas o prestan servicios con financiación esencialmente presupuestaria.
Por otra parte, los autores señalan que el Gobierno central debería utilizar los instrumentos a su alcance para garantizar la coordinación de las administraciones autonómicas y locales con la del Estado, incluyendo la alta inspección de servicios autonómicos e impulsar al máximo los cauces de cooperación.
En cuanto al sistema de empleo público, Sánchez Morón y Desdentado recomiendan medidas como el estatuto profesional del personal directivo, la mejora de los procedimientos de selección de personal y garantía generalizada de los principios de mérito y capacidad, oportunidades de carrera en el servicio público, el estímulo y evaluación del rendimiento, o la flexibilidad en materia de movilidad interna e interadministrativa.
Finalmente, en lo que se refiere al desarrollo de las competencias administrativas que afectan al ejercicio de actividades económicas o empresariales –autorizaciones, licencias, comunicaciones previas, inspecciones, etc.– es necesaria una permanente labor de revisión y reforma de los procedimientos aplicables para facilitar el desarrollo de las iniciativas privadas, pero garantizando al mismo tiempo la correcta tutela de los intereses públicos y de los derechos colectivos y de terceros.
El trabajo de Eloísa del Pino y Roberto Fernández Llera analiza el impacto presupuestario y la gobernanza del sistema de protección social español, como consecuencia de la crisis económica y las medidas de ajuste que se fueron adoptando a partir de 2010. Las medidas de austeridad condujeron a recortes generales en el gasto total y en el social en particular. Las normas de urgencia aprobadas por el Gobierno de España –primero con el PSOE y, después, más intensamente, con el PP– implicaron ajustes a la baja en sanidad, educación y protección social (sobre todo, en atención a la dependencia), aunque aplicadas de manera desigual entre tipos de gastos y entre comunidades autónomas.
La magnitud inicial del desfase presupuestario, los calendarios electorales, el impacto
diferencial de la crisis sobre los ingresos y la orientación ideológica de los gobiernos, fueron las tres claves de tales diferencias, acentuadas cuando cada una de las comunidades autónomas desarrolló en su territorio el recorte común.
El balance cuantitativo general muestra que la educación ha sido el gasto más castigado
por los recortes, mientras que en sanidad destaca el fin de la universalidad. Por lo que respecta a la atención a la dependencia, la situación se agravó porque coincidieron en el tiempo su teórico despliegue y la etapa de ajustes, defraudando una alta expectativa ciudadana. A finales de 2016, el gasto total y por habitante en los tres servicios públicos fundamentales aún no había recuperado su nivel de 2009, salvo unas pocas excepciones. Desde 2018 la reversión normativa de algunos recortes se ha hecho explícita, tras el cambio político en el Gobierno de España. El alcance de la “recuperación social” dependerá del marco supranacional, de la consolidación del ciclo de crecimiento y de su traslación a los ingresos públicos, dadas las restricciones generales al endeudamiento.
Sandra León e Ignacio Jurado repasan en su capítulo los retos fundamentales que la descentralización puede plantear a la rendición de cuentas democrática. Cuando conviven varios niveles de gobierno, la atribución de responsabilidades sobre los resultados de las políticas se convierte en una tarea más ardua porque los ciudadanos pueden acabar premiando o castigando incorrectamente a niveles de gobierno por políticas que no forman parte de sus competencias, lo que debilita el voto como mecanismo de control de los gobiernos en las democracias representativas.
El resultado del análisis empírico utilizando nuevos datos sobre la atribución de responsabilidades y sus efectos en España deja los siguientes resultados: 1) los ciudadanos atribuyen mejor responsabilidades cuando las competencias están más claramente concentradas en uno de los niveles de gobierno, ya sea el estatal o el regional; 2) los ciudadanos recurren a sus sesgos políticos, como la identificación con un partido o un nivel de gobierno, para realizar sus atribuciones de responsabilidad; 3) las atribuciones de responsabilidad tienen efectos sobre el voto permitiendo exonerar o castigar al gobierno según se piense que es responsable o no de los resultados observados.
Por lo tanto, un proceso de descentralización donde las transferencias de poder hacia arriba o hacia abajo hayan sido frecuentes, o una descentralización diseñada de modo complejo, donde las competencias estatales y regionales estén muy imbricadas, sin que exista un nivel de gobierno claramente predominante, puede favorecer un uso mayor de heurísticas partidistas en la atribución de responsabilidades. En definitiva, cuanto más complicado sea el modelo de descentralización, mayor espacio existirá para que actúen los sesgos políticos individuales en la asignación de competencias. Dicho de otra manera, cuanto peor sea la atribución de responsabilidades, peores condiciones existirán para que la evaluación retrospectiva de los gobiernos sea un mecanismo de control efectivo de los gobernantes en las democracias representativas.
Finalmente, Jorge Onrubia y Antonio Jesús Sánchez-Fuentes ponen de manifiesto las carencias de nuestro sistema de evaluación del gasto público. Existe un amplio consenso
que valora negativamente el estado de la evaluación económica de la actividad pública. Para mejorar este aspecto, un factor crucial será la independencia de las instituciones encargadas de realizar la supervisión de las actividades de gasto público, además de la formación y capacitación profesional de los especialistas que han de realizar las tareas de evaluación, junto con la disponibilidad de recursos económicos y humanos suficientes y adecuados para llevarlas a cabo.
Hay que llamar la atención sobre el papel que desempeña en la institucionalización de la evaluación el sistema de presupuestación, que debe vincular las asignaciones de gasto a los objetivos finalistas de las actividades financiadas. Por otra parte, también son relevantes los aspectos institucionales “informales”, o sea la denominada “cultura de la evaluación”. Muchas de las decisiones tienen que adoptarse en la esfera política y verse respaldadas por la acción de gobierno. El reconocimiento del papel de la exigencia de responsabilidades hacia los gestores de lo público y la transparencia en la acción política y ejecutiva son otros factores determinantes de la misma.