Capítulo VII, Descentralización y control electoral: la atribución de responsabilidades en el Estado autonómico
Fecha: mayo 2019
Ignacio Jurado, Sandra León
El sector público español: reformas pendientes
A menudo leemos en la prensa declaraciones de políticos de la Administración Central y de la Autonómica en la que se acusan mutuamente de la responsabilidad sobre los resultados de una determinada política cuando estos no son satisfactorios. Determinar quién tiene razón en ese cruce de acusaciones no es fácil. En un Estado descentralizado como el español, las competencias legislativas, ejecutivas y de financiación sobre distintas materias están repartidas entre niveles de gobierno, lo que dificulta identificar el principal responsable de cada política.
La falta de claridad de responsabilidades que se deriva de la fragmentación del poder en los Estados descentralizados es un problema para el funcionamiento de las democracias representativas porque debilita el principal mecanismo de control de los gobernantes: el control electoral. Una correcta atribución de responsabilidades es un requisito esencial para que los ciudadanos puedan controlar a sus políticos a través del mecanismo del palo y la zanahoria, es decir, a través del premio y castigo electoral. Si los ciudadanos saben quién es responsable de qué políticas y son capaces de evaluar los resultados en esas áreas, entonces podrán premiar con la reelección a los gobernantes que consigan buenos resultados y castigar a los que no cumplan las expectativas votando por otros partidos. Este mecanismo de premio y castigo es la clave de bóveda de los modelos de rendición de cuentas y un requisito fundamental de una democracia que funciona bien. En cambio, una atribución deficiente debilita el rendimiento de cuentas de los políticos ante los ciudadanos. Si la relación entre la gestión de los gobiernos y los premios o castigos electorales que reciben se cortocircuita, entonces su destino electoral no depende tanto de lo bien o mal que lo hagan mientras están en el poder. Si esto ocurre, no solo los resultados electorales se desconectan de lo que los gobernantes hacen en el gobierno, sino que además, cabe esperar que los políticos perderán interés en gobernar teniendo en cuenta los intereses de la mayoría y mirarán más por su propio beneficio, el de grupos más pequeños de votantes o los grupos de interés 1.
En este artículo partimos, por tanto, del supuesto de que la atribución de responsabilidades es un requisito fundamental para la rendición de cuentas y, por tanto, para el buen funcionamiento de la democracia 2. Si partimos de este punto, entonces instituciones como la descentralización convierten esta tarea en más exigente. La descentralización, en tanto en cuanto convierte el entorno institucional en más complejo, dificultará la asignación de responsabilidades. Este capítulo analiza precisamente la atribución de responsabilidades en el Estado autonómico mediante un repaso a los principales contribuciones teóricas y empíricas de la literatura en el área y la presentación de nuevos resultados empíricos con datos recientes. La organización del capítulo es la siguiente. En la siguiente sección se realiza un repaso de las promesas democráticas asociadas a la descentralización desde las teorías normativas y se presentan algunas de las dificultades para el cumplimiento de dichas promesas según la literatura sobre voto y atribución de responsabilidades en contextos descentralizados. La tercera sección revisa la evidencia empírica sobre el conocimiento de los ciudadanos en España del reparto competencial entre niveles de gobierno y las diferencias en la asignación de responsabilidades entre territorios. En la sección cuarta se compara descriptivamente el conocimiento sobre el reparto competencial en 2012 y 2018 y extraemos algunas conclusiones sobre el impacto de la crisis en la atribución de responsabilidades. En la sección quinta exploramos el papel de los sesgos políticos en la atribución de responsabilidades utilizando los datos más recientes. Una vez estudiada la atribución de responsabilidades y los sesgos en la misma, en la sexta sección analizamos el efecto sobre el voto para extraer conclusiones sobre el impacto en la rendición de cuentas democrática. La última sección concluye con un resumen del estado de la cuestión y algunas propuestas para la reforma.
[1] El control electoral de los gobiernos depende esencialmente de que los ciudadanos puedan expulsar a los políticos y, por lo tanto, de que estos teman perder las elecciones. Si los políticos temen ser castigados en las urnas, tendrán incentivos para no desviarse de las preferencias de la mayoría cuando estén en el poder. Para ello es esencial que los ciudadanos conozcan los resultados en educación, en sanidad o en cualquier otra política pública, sepan quién es responsable de los mismos y estén dispuestos a evaluar a los políticos en las urnas de acuerdo a esa valoración.
[2] Para una extensa discusión de visiones alternativas que reducen la exigencia de una buena atribución de responsabilidades como fundamento de la democracia, véase Achen y Bartels (2017).