Capítulo IV. Crisis y recuperación de la estabilidad presupuestaria: carencias de su marco institucional
Fecha: mayo 2019
David Ramos Muñoz, Violeta Ruiz Almendral
El sector público español: reformas pendientes
La relación entre estabilidad presupuestaria y estabilidad financiera no es inmediatamente evidente, pues el conjunto de normas que conforman la estabilidad presupuestaria, por un lado, y el sistema normativo que configura la moneda única y la supervisión financiera, por otro, no tienen conexiones inmediatas. A eso hay que añadir que en el ámbito académico con frecuencia se examinan ambos ámbitos, y sus consecuencias, por separado, como si de compartimentos estancos se tratase, cuando lo contrario es cierto: tanto las normas como las situaciones que en ellas se abordan son vasos comunicantes. Ello será particularmente evidente en las crisis de 2008-2013 (financiera, económica y finalmente, y a resultas, fiscal).
Entender la vinculación que se produce en la práctica, de manera prácticamente automática, casi natural, y comprender, a su vez, la vinculación jurídica que se establece a nivel de principios estructurales, es imprescindible para poder examinar de forma crítica las soluciones adoptadas para hacer frente a las citadas crisis.
En este trabajo pretendemos poner de manifiesto dicha vinculación para abordar, de manera necesariamente resumida, las que consideramos son las carencias más sobresalientes del diseño institucional de la estabilidad presupuestaria. Tales carencias son el pecado original de las normas que gobiernan la disciplina fiscal en el Derecho de la Unión Europea (UE), que por tanto es Derecho interno español. En este lugar conviene recordar una obviedad: la distinción entre Derecho español-Derecho de la Unión Europea es útil a efectos descriptivos, con carácter previo a comprender las relaciones entre las distintas reglas y procedimientos existentes, pero siempre que con esta distinción no se pierda de vista que, desde una perspectiva jurídica, el Derecho de la Unión es, en todo caso, derecho interno. En el caso de las reglas fiscales, dado que son los Estados miembros, y no sus entes subcentrales, los responsables ante las instituciones europeas –que a su vez ha de tenerse presente que se integran por los propios Estados, no siendo por tanto extrañas a estos–, lógicamente en Estados compuestos resulta necesario que el legislador nacional arbitre los mecanismos necesarios para trasladar las reglas de disciplina fiscal a todos los entes con autonomía financiera (y presupuestaria, por tanto), estableciendo así pactos “internos” de estabilidad presupuestaria.
Los problemas de diseño institucional a que acabamos de hacer referencia no son teóricos, sino que de hecho se ponen de manifiesto en todas las controversias que ha suscitado, y sigue suscitando 1, el marco de control de las normas de la Unión Europea cuando se proyecta sobre los presupuestos nacionales.
Veamos, de forma necesariamente simplificada, cuál es exactamente esta vinculación que podemos denominar automática entre estabilidad financiera (macro y micro) y estabilidad presupuestaria. Pensemos, para ello, en una situación hipotética, a partir de un país imaginario, que podríamos llamar “Castizia”, en la que tiene lugar una crisis, y se adoptan distintas medidas, lo que se desarrolla en las siguientes fases:
- En el año n Castizia planifica sus presupuestos. En la fase i la situación es aparentemente desahogada, con un crecimiento del PIB del 3,5%, que da lugar a un superávit presupuestario. Los bonos del Estado, que en Castizia se emiten a 2, 3, y 5 años, se negocian con fluidez en el mercado, forman una parte importante de la cartera de las entidades bancarias, y se utilizan como contrapartida en las operaciones de mercado abierto ejecutadas entre el banco central y las “contrapartes elegibles”. No preocupa excesivamente que un alto porcentaje de dicha deuda se encuentre también en manos de entidades extranjeras. Las entidades bancarias de Castizia, por su parte, poseen un colchón de capital por encima del mínimo exigido, calculado sobre la base de sus activos ponderados por riesgo. La exposición de dichas entidades a los mercados internacionales, a los que recurren para financiar una parte de sus activos, no parece grave, teniendo en cuenta la rentabilidad y riesgo de los activos.
- Pasado un tiempo, en el año n + 2 (fase ii), la economía se deteriora, en parte como resultado de una crisis financiera internacional, que provoca un retraimiento de la inversión extranjera, y la oferta de liquidez. Con la reducción de la inversión extranjera, y el menor acceso a la liquidez de las entidades nacionales, se frena en seco la expansión, guiada por una burbuja inmobiliaria. Los activos dudosos (cuando no claramente tóxicos) comienzan a acumularse en los balances de los bancos. El supervisor bancario se ve forzado, ante el deterioro de los balances, a exigir capital adicional, pero no hay demanda suficiente porque los mercados internacionales no tienen apetito, y los ahorradores nacionales, muy endeudados, aún menos: es materialmente imposible colocar el capital y productos híbridos necesarios para cumplir con las medidas de capital, lo que a su vez pone en riesgo los balances. Ha comenzado el círculo vicioso (que en muchos casos desembocará en intervención de entidades de crédito o rescate, en otros).
- La ralentización económica dispara los estabilizadores automáticos, que aumentan junto con otras partidas de gasto. Empieza la fase iii con todas sus consecuencias, que se producen al mismo tiempo:
- El incremento de gasto automático, junto al desplome de los ingresos públicos, provoca que Castizia deba plantear unos presupuestos con un porcentaje de déficit sustancialmente superior al esperado, así como aprobar una emisión masiva de deuda pública. El problema es que esta deuda debe colocarse entre inversores minoristas con apetito limitado, bancos muy deteriorados, y mercados internacionales retraídos. Hay dificultades para colocar las nuevas emisiones. Estas dificultades, unidas a otras turbulencias, provocan que las agencias de calificación rebajen dos grados la calificación crediticia de los bonos del Estado de Castizia. Esto a su vez encarece la emisión futura de deuda, trasladando al menos parte del problema también al futuro.
- Mientras tanto, es preciso reforzar la garantía de devolución del dinero prestado, ya que la bajada de la calificación del crédito pone en duda la credibilidad del sistema. Las autoridades de Castizia consiguen convencer al órgano democrático, el Parlamento, de la necesidad de reforzar las reglas fiscales, con la finalidad de dar seguridad a los mercados de deuda de que no habrá un impago de los compromisos adquiridos (default).
- En esta fase iii, y también con el doble propósito de ganar margen presupuestario y mandar un mensaje a los acreedores, se adoptan algunas medidas de recorte de gasto público, así como de incremento de ingresos, si bien estas últimas tienen un efecto inmediato menos evidente, ya que la primera consecuencia de la crisis económica es la reducción de ingresos tributarios, que son además el principal ingreso público (más del 80%).
- En el año n + 3, la situación de algunos de los bancos se vuelve insostenible, al no haberse podido colocar el capital adicional. En algunos casos hay dudas incluso sobre si los títulos híbridos emitidos por las entidades se han comercializado correctamente entre los clientes de dichas entidades, esto es, cumpliendo con los requisitos de transparencia exigibles a las entidades financieras.
- En esta fase iv, el supervisor se ve en una posición comprometida, ya que, por un lado, debería realizar una investigación para comprobar si se han cumplido los requisitos de transparencia. Por otro lado, si la conclusión es que no se han cumplido, obligar a las entidades a devolver el dinero invertido puede afectar, de manera irreversible a su ya delicada situación patrimonial.
- En este clima de incertidumbre, es preciso intervenir varias entidades. Sin embargo, en ausencia de un marco institucional que permita una gestión ágil de la crisis bancaria, el Estado debe utilizar fondos públicos para evitar la destrucción de valor, mediante ayudas para fortalecer la liquidez de los bancos que posean activos de calidad que puedan usar como garantía, y ayudas para fortalecer la solvencia, mediante la inversión en el capital de varios de los bancos.
- Lo anterior, sin embargo, culmina el proceso de transformación de la deuda, de deuda privada en deuda bancaria, y en deuda pública. El resultado es que los bancos nacionales poseen menos capacidad de absorber la deuda pública que el Estado necesita colocar en el mercado, a menos, claro está, que el supervisor sea un poco más laxo en el cálculo de los requisitos de capital, por ejemplo, manteniendo una ponderación de riesgo de “0” en los bonos del Estado, a pesar de que estos se consideren por las agencias de rating solo un escalón por encima de la inversión de alto riesgo. Ante la situación de los bancos nacionales, los mercados internacionales no son una alternativa, ya que los inversores son aún más reacios ante el deterioro evidente de la situación.
- En fin, la fase iv es crítica; la situación parece encontrarse en una espiral fuera de control, donde una crisis bancaria conllevaría pérdidas para el Estado y los inversores, que sacudiría el mercado financiero, y se trasladaría al mercado de deuda soberana, y una crisis soberana se trasladaría, igualmente, al mercado financiero.
- La única solución, y la que finalmente se lleva a cabo, consiste en que el único operador con capacidad (casi) ilimitada de gasto, el banco central, adquiera bonos del Estado en el mercado, hasta suplir el papel de los recelosos inversores privados (ayuda de liquidez); un fondo internacional creado al efecto proporcione los fondos necesarios al Estado para que realice la intervención necesaria en el mercado bancario (ayuda de solvencia) y ello a cambio de que el Estado se someta a un programa de ajuste, en el que deberá indicar las premisas bajo las cuales la reducción del gasto, y el crecimiento económico, permitirán devolver la economía a la senda de la sostenibilidad.
Esta intervención de urgencia, en suma, mitiga una crisis económico-financiera, pero al coste de generar una crisis institucional y una crisis de legitimidad política en la ciudadanía: ¿Puede el banco central realizar una compra masiva de bonos del Estado? ¿En qué consiste la restructuración del sector bancario? ¿Cómo se puede asegurar la coherencia entre la supervisión individual de los bancos y la estabilidad del sistema? ¿Cuál es la legitimidad de la intervención del fondo de rescate? ¿Puede este exigir al Estado una contención del gasto? ¿No se trata esta de una función del parlamento y el gobierno? ¿Cuáles son, por tanto, los controles a los que están sujetos la actuación del banco central como autoridad monetaria, el supervisor bancario, la intervención de los bancos, el fondo de rescate y el gobierno y el parlamento en su función presupuestaria?
La crisis de legitimidad es también evidente; una cuestión no menor, como se ha revelado, es el efecto en la población de que se empleen fondos públicos para la “estabilización” del sistema financiero al mismo tiempo que se reduce el gasto público social y/o los salarios de los empleados públicos (por ser este y aquellos particularmente fáciles e inmediatos de recortar) y, con frecuencia, al tiempo que se incrementan los tipos impositivos también de forma que tenga efecto inmediato en las arcas públicas, lo que generalmente requiere subir los tipos de la imposición al consumo.
El relato de Castizia evidencia cómo se transmiten las crisis financieras a las soberanas, y pone, además, de manifiesto la citada conexión, casi automática o natural, entre la estabilidad financiera y la disciplina presupuestaria. Esa conexión, inherente a la propia lógica de ambas, se ha evidenciado con particular crudeza con los efectos de la Gran Recesión y las medidas adoptadas para salir de la misma. En el momento de redactar estas líneas (noviembre de 2018) algunas editoriales en prensa económica (notablemente, la revista The Economist) vaticinan ya una nueva crisis financiera, y por ende, económica.
Este es, pues, un capítulo de crisis, económica, financiera, e institucional, pero no es solo un capítulo de crisis. De hecho, si algo cabe lamentar, ya desde el principio es que haya sido a golpe de crisis, financiera, económica, institucional, como hemos (re)descubierto de forma generalizada las carencias del marco de la estabilidad, ya descritas en la literatura especializada.
La crisis puso de manifiesto la necesidad de incorporar la estabilidad como un concepto de política económica, monetaria, financiera y legislativa, programático, pero también interpretativo, así como de robustecer las conexiones entre las diferentes dimensiones de la estabilidad.
Estas conexiones se han hecho explícitas en los mecanismos de rescate, que se apoyan en un fortalecimiento de la estabilidad presupuestaria. Sin embargo, en los Estados miembros de la Unión Europea no existe todavía una cultura asentada de estabilidad presupuestaria, aunque se hayan dado pasos en esa dirección. Este es, por tanto, un momento particularmente oportuno para reflexionar sobre las posibles carencias del marco institucional de la estabilidad, y la falta de conexión normativa suficiente entre los pilares de la estabilidad financiera y presupuestaria.
En las líneas que siguen se examinarán las razones teóricas que apoyan la constitucionalización de la estabilidad presupuestaria, y que apoyarían también la de la estabilidad financiera (II), así como los primeros intentos de constitucionalización de reglas fiscales, y sus principales conclusiones (III). A partir de ahí, se abordará la transformación del marco de la disciplina presupuestaria (2011 en adelante), y a consecuencia de los problemas de (in)estabilidad financiera (IV). El estudio anterior nos permite concluir qué carencias fundamentales tiene el vigente marco jurídico, que en tanto que procedente del Derecho de la Unión Europea, es lógicamente derecho interno de los Estados de la Unión.
[1] El caso más reciente es el presupuesto presentado por Italia para 2019, país con respecto del que se ha iniciado la fase preliminar del procedimiento de déficit excesivo, que implica la emisión de un informe por parte de la Comisión, lo que ha tenido lugar el 21 de noviembre de 2018 (art. 126.3 TFUE). Pero también el proyecto o borrador de Presupuesto (Draft Budgetary Plan) para 2019 que ha sido presentado por España ha sido objeto de un informe preliminar (art. 7 Reglamento 473/2013) en el que se pone de manifiesto el riesgo de incumplimiento.
La página web de la Unión Europea en la que se contiene la información sobre los procesos de supervisión (Reglamento 473/2013) está, en su versión más detallada, en inglés (https://ec.europa.eu/ info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoringprevention-correction/stability-and-growth-pact/annual-draft-budgetary-plans-dbps-euro-area-countries/ draft-budgetary-plans-2019_es [Acceso: 22.11.2018]).