La nueva reforma de la financiación autonómica: Análisis y propuestas

La nueva reforma de la financiación autonómica: Análisis y propuestas

Fecha: 2015
Papeles de Economía Española, N.º 143 (2015)

Sumario

El sistema de financiación autonómica: ¿Quo vadis?
  • ES:
    En este trabajo analizamos los principales problemas del sistema de financiación autonómica, a la luz de la experiencia internacional y la literatura sobre federalismo fiscal. La atención se centra en cuatro vectores principales: la suficiencia y la sostenibilidad del sistema; la nivelación interterritorial y la política regional; la autonomía y la responsabilidad fiscal y, finalmente, los aspectos institucionales, en particular los que definen la gestión tributaria y la transparencia y visibilidad del sistema para los ciudadanos. A partir de ahí se detallan una serie de recomendaciones para orientar una reforma de la financiación autonómica que ambicione una mejora significativa del proceso de descentralización fiscal en España.
    EN:
    The main objective of this paper is to offer an assessment of the salient issues and main problems with the current intergovernmental finance system in Spain. This analysis is carried out from the perspective of the international experience and is also informed on the theoretical principles of fiscal federalism. The analysis focuses on four main dimensions: Adequacy and sustainability of the financing system; equalization across autonomous communities and regional development policy; autonomy in decision making and fiscal responsibility; and finally, the current framing of fiscal institutions, more specifically the organization of tax administration and enforcement and the degree of transparency and visibility of the current system to ordinary citizens. The analysis provides the basis for recommendations for the integral reform of the intergovernmental finance system in Spain.
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La arquitectura del sistema descentralizado en España: Comunidades autónomas y corporaciones locales
  • ES:
    El trabajo analiza el desarrollo del proceso de descentralización en España desde la Constitución de 1978 hasta el momento presente, con especial atención al papel que en el mismo han tenido los gobiernos locales. Sin olvidar los avances conseguidos en ese proceso en términos de descentralización del gasto, autonomía tributaria y solidaridad interterritorial, también se ponen de manifiesto algunas de sus disfunciones en términos de duplicidades competenciales, desequilibrios y asimetrías en los modelos de financiación al tiempo que se critican las respuestas que ofrece la reciente Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local a los anteriores problemas. El artículo finaliza con una discusión sobre las fuerzas centrífugas y centrípetas en el actual escenario de crisis económica mostrando aquellos elementos que consideramos necesarios para una solución más estable y equilibrada entre los principales agentes del proceso descentralizador, gobiernos regionales y locales.
    EN:
    This article analyses how Spanish decentralisation process has been developed from 1978 Constitution to now. Special reference is made to the role of local governments. Some dysfunctions are emphasised in terms of competence duplicities, unbalances and asymmetries in the financing models, without forgetting the advances reached in matters of expenditure decentralisation, tax autonomy and territorial solidarity. Hence, some criticisms are made about the answers delivered by the recent Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local to the former problems. The article concludes discussing about centripetal and centrifuge forces in the actual scenario of economic crisis and showing the elements that we consider more necessary to reach a more stable and balanced solution among the main agents of decentralisation, regional and local governments.
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La evolución de la financiación de las comunidades autónomas de régimen común, 2002-2012
  • ES:
    En este trabajo se construyen series homogeneizadas de financiación a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal para las comunidades autónomas de régimen común durante el periodo 2002-2012, así como series complementarias de financiación por caja y financiación destinada a competencias singulares. También se recopilan otros agregados de interés que pueden servir para relativizar la financiación autonómica, incluyendo la población ajustada regional. Estas series se utilizan en la segunda parte del trabajo para ilustrar algunos rasgos de interés de la evolución de la financiación agregada regional y de la posición relativa de las distintas comunidades autónomas en términos de financiación por unidad de necesidad.
    EN:
    In this paper I construct series of regional financing at homogeneous competences and equal fiscal effort for the commonregime Spanish autonomous communities covering the period 2002-11, as well as additional series on cash financing and resources earmarked for non-standard competences. I also collect other variables of interest, including the adjusted population that is meant to capture regional financing needs. These series are used in the final part of the paper to illustrate some aspects of the evolution of aggregate regional financing and of the relative position of the different regions.
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Necesidades y gastos de las comunidades autónomas
  • ES:
    Este trabajo propone criterios para abordar el debate sobre la suficiencia y la distribución de recursos entre comunidades autónomas a partir de estimaciones de sus necesidades relativas. El análisis se basa en una métrica explícita que aplica el «principio del anonimato» al cálculo de las necesidades asociadas a los servicios de educación y sanidad, las dos principales funciones de gasto de las comunidades autónomas y pilares del Estado del bienestar. Las conclusiones del análisis confirman que la dispersión de recursos por habitante de los modelos de financiación no se explica por las necesidades y representa un riesgo de trato desigual a los usuarios de los servicios públicos en las distintas comunidades.
    EN:
    This paper proposes criteria for the debate on the adequacy and distribution of resources among the Spanish regions based on the calculation of their relative expenditure needs. The analysis rests on an explicit metric that uses the anonymity principle to calculate the needs of education and health. These services are the two main expenditure functions of the autonomous regions and the pillars of the Welfare State. The conclusions of the analysis confirm that the dispersion of resources per inhabitant in the current funding models cannot be explained by the differences in expenditure needs. This entails a risk of treating users of public services unequally across the different regions.
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Sistema de financiación autonómica y gasto sanitario en España
  • ES:
    A partir del 1 de enero de 2002, todas las comunidades autónomas aceptaron los traspasos de los servicios sanitarios y su financiación se integró en el sistema de financiación general autonómico sin distinción respecto de las demás competencias. Sin embargo, el sistema de financiación regional mantuvo algunos elementos específicos respecto al gasto sanitario y la Administración General del Estado ha continuado actuando en este campo en el ejercicio de sus competencias. Todo ello justifica un análisis independiente como el que hacemos en este trabajo. Nuestro objetivo es estudiar el funcionamiento del sistema de financiación en el periodo 2002-2012 en relación con la sanidad y, a la vista de la experiencia, establecer los elementos que habrán de considerarse en la preparación de la próxima reforma del modelo de financiación vigente.
    EN:
    Since the 1st of January 2002, all autonomous communities accepted the transfer of healthcare services and their financing be integrated into the general autonomous financial system without distinction from other competences. However, the regional financial system kept some specific elements regarding health expenditure and central government has continued to act in this field in the exercise of its competences. All this justifies an independent analysis as we do in this paper. Our goal is to study the functioning of the financial system in the period 2002-2012 in relation to health and in the light of this experience, establish the elements that to be considered in the preparation of the next reform of the current financing model.
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A vueltas con la autonomía tributaria
  • ES:
    El trabajo empieza revisando brevemente algunas de las cuestiones relacionadas con la descentralización tributaria sobre las que se discute habitualmente en nuestro país. A continuación, presenta y discute las propuestas del Informe de la Comisión de expertos para la reforma del sistema tributario español directamente vinculadas con la tributación autonómica. Finalmente, muestra que la elasticidad de la recaudación real de los tributos cedidos «tradicionales» (impuesto sobre el patrimonio, impuesto sobre sucesiones y donaciones, ITPAJD y tasas sobre el juego) respecto a la recaudación normativa de los tributos cedidos «nuevos» (IRPF, IVA e impuestos especiales de fabricación) en cada comunidad se sitúa, en el periodo 2002-2011, alrededor de la unidad, por lo que se propone sustituir las vigentes reglas de actualización de la recaudación normativa de los tributos cedidos tradicionales por una regla según la cual dicha recaudación evolucione a la tasa a la que lo haga la recaudación normativa de los tributos cedidos nuevos en cada comunidad autónoma.
    EN:
    This article begins briefly reviewing some issues about tax decentralization that are frequently discussed in Spain. Then the paper critically assesses the proposals contained in the «Expert Report on the Reform of the Spanish Tax System» related to regional taxes. Finally we show that, in the period 2002-2011, the elasticity of «traditional» (Tax on Net Wealth, Inheritance and Gift Tax, Capital Transfer Tax and Gaming Taxes) ceded tax revenue with respect to «new» (Income Tax, VAT and Excises) ceded tax revenue in each region is about unity. So, regarding the issue of how to determine the temporal evolution of normative revenue of traditional ceded taxes, we propose to substitute a new updating rule, according to which normative revenue should vary at the same growth rate as that of «new» ceded taxes revenue in each region, for the present updating rules.
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La gestión de los impuestos en un país descentralizado: Diagnóstico y líneas de reforma para España
  • ES:
    En este trabajo analizamos el modelo de financiación aprobado en 2009 para las comunidades autónomas de régimen común desde la perspectiva de la equidad. Comenzamos con un análisis general de los diversos componentes del sistema. A continuación evaluamos en qué medida mejoran o empeoran los resultados en relación con el modelo 2001, y, con los datos de la liquidación de 2011, desentrañamos los elementos que alejan el modelo de un resultado igualitario. El trabajo también compara el modelo en 2011 con la proyección de cuatro sistemas federales sobre el caso español. Por último, concluimos con algunas consideraciones que permitirían mejorar el funcionamiento del modelo.
    EN:
    In this paper we analyze the regional financing model approved in 2009 for the Spanish autonomous communities under the «common regime» from an equity perspective. We begin by providing an overview of the various components of the system. Then we evaluate to what extent the results of this new system are better or worse relative to those obtained under the 2001 regional financing model, and with data from the 2011 executed budgets, we attempt to unravel the elements that prevent the model from achieving an egalitarian outcome. The paper also compares the new 2011 system with the projection of four federal models to the Spanish case. Finally, we conclude with some considerations for improving the 2009 model.
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La equidad horizontal en el modelo de financiación autonómica: Un análisis del grado de progresividad
  • ES:
    El objetivo de este trabajo es el de analizar el grado de cumplimiento del principio de equidad horizontal en el actual modelo de financiación autonómica. Para abordarlo se describe el funcionamiento de la subvención de nivelación de los recursos de los gobiernos autonómicos (Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales), así como el de los tres fondos de ajuste del modelo (Fondo de suficiencia, Fondo de competitividad y Fondo de cooperación). A continuación, se ofrece una medida del grado de progresividad del modelo. El resultado que se obtiene pone de manifiesto que el «tipo marginal» de la actual subvención niveladora es de un 82,8 por 100 (media 2009-2011). El aumento en un 1 por 100 de los ingresos tributarios por habitante de un Gobierno se traduce en un aumento de sus recursos totales per cápita en tan solo un 0,172 por 100. La introducción de los demás fondos hace aumentar dicho grado de progresividad hasta alcanzar un tipo marginal del 84 por 100. Finalmente, se ofrece una reflexión sobre hasta qué punto el grado de solidaridad que incorpora el modelo podría estar generando costes de eficiencia.
    EN:
    The goal of this paper is to analyze the degree of fulfillment of the principle of horizontal equity in the current model of the autonomic financing. It first describes the functioning of the equalization grant for the resources of the autonomic governments (Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales), as well as the three adjusting funds of the model (fondo de suficiencia, fondo de competitividad y fondo de cooperación). Then it offers a measure of the degree of progressivity of the model. The result obtained shows that the marginal tax rate of the current equalization grant is 82.2 per 100 (average 2009-11). An increase of 1 per 100 in autonomic government tax revenue per person translates only to an increase of 0.172 per 100 in resources per capita available to this government. The introduction of the other funds increases the degree of progressivity, implying a marginal tax rate of 84.0 per 100. Finally, the paper offers a discussion about potential efficiency costs implied by the degree of solidarity incorporated in the model.
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La equidad horizontal en el modelo de financiación de 2009 de las comunidades autónomas españolas de régimen común
  • ES:
    En este trabajo analizamos el modelo de financiación aprobado en 2009 para las comunidades autónomas de régimen común desde la perspectiva de la equidad. Comenzamos con un análisis general de los diversos componentes del sistema. A continuación evaluamos en qué medida mejoran o empeoran los resultados en relación con el modelo 2001, y, con los datos de la liquidación de 2011, desentrañamos los elementos que alejan el modelo de un resultado igualitario. El trabajo también compara el modelo en 2011 con la proyección de cuatro sistemas federales sobre el caso español. Por último, concluimos con algunas consideraciones que permitirían mejorar el funcionamiento del modelo.
    EN:
    In this paper we analyze the regional financing model approved in 2009 for the Spanish autonomous communities under the «common regime» from an equity perspective. We begin by providing an overview of the various components of the system. Then we evaluate to what extent the results of this new system are better or worse relative to those obtained under the 2001 regional financing model, and with data from the 2011 executed budgets, we attempt to unravel the elements that prevent the model from achieving an egalitarian outcome. The paper also compares the new 2011 system with the projection of four federal models to the Spanish case. Finally, we conclude with some considerations for improving the 2009 model.
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Reglas fiscales, disciplina presupuestaria y corresponsabilidad fiscal
  • ES:
    En este artículo analizamos la conexión entre los mecanismos de disciplina fiscal y el sistema de financiación en un contexto de descentralización, ofreciendo una reflexión para el caso de España. Mantener una relación estrecha y estable entre competencias de ingresos y gastos de los gobiernos subcentrales (corresponsabilidad fiscal) es importante para la disciplina fiscal, en el marco de un sistema de financiación cuyos elementos fundamentales tengan carácter estable y evolución previsible. Asimismo, las reglas fiscales pueden ser un instrumento disciplinador, pero ello requiere mecanismos de supervisión, corrección y sanción lo más automáticos y objetivos posibles. Adicionalmente, el diseño institucional español debería contar con un marco claro y transparente de resolución de crisis.
    EN:
    We study the link between fiscal discipline and financial arrangements in a fiscally decentralized framework, and provide some thoughts for the Spanish case. We argue that fiscal correspondence (or vertical balance) between revenues and expenditures is a determinant of fiscal discipline, and has to be embedded in a national architecture that is of a stable nature. Likewise, fiscal rules can be conductive to fiscal discipline but it requires ex-ante and ex-post mechanisms, including pre-emptive and corrective instruments which operate as automatically and objectively as possible. The current fiscal framework in Spain would benefit from a well-defined and transparent mechanism to resolve subnational fiscal crises.
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Finanzas autonómicas: Visibilidad, transparencia y atribución de responsabilidades
  • ES:
    En este trabajo se analiza la visibilidad de las políticas públicas de las comunidades autónomas, así como la valoración que los ciudadanos hacen del reparto vertical de competencias entre los distintos niveles de gobierno. Se observa que, aunque la atribución correcta de responsabilidades por parte de los ciudadanos ha mejorado significativamente en los últimos años, aún hay mucho camino que recorrer en lo que se refiere a las competencias compartidas y a la recaudación tributaria. El marco institucional existente en la actualidad, con espacios compartidos en el ámbito de algunas políticas públicas muy relevantes, como la sanidad, la educación y la recaudación de algunos de los impuestos más importantes, parece estar contribuyendo a la confusión de los ciudadanos, que tienen dificultades a la hora de exigir responsabilidades por la gestión de los recursos públicos.
    EN:
    This paper analyzes the visibility of regional policies in Spain and citizen´s evaluation of the current vertical distribution of powers among the different levels of government. We find that, although the correct attribution of fiscal responsibility has improved in the last few years, there is still a lot to be done regarding joint tasks and fiscal collections. The current institutional architecture, with relevant shared powers in the provision of health care, education and the collection of some of the main taxes, seems to be contributing to citizen´s misperception of responsibilities and weakening accountability.
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Un análisis del sistema foral de la Comunidad Autónoma del País Vasco y sus ventajas durante la crisis
  • ES:
    Este trabajo analiza las características del sistema foral de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) y sus implicaciones sobre el bienestar. Se comparan estos resultados con los de las comunidades autónomas de régimen común. También se analiza el papel del Concierto Económico durante la crisis económica. Se comprueba que el País Vasco tiene impuestos más bajos y prestaciones más altas que las comunidades de régimen común. El Concierto Económico aporta muchos más recursos per cápita que el sistema común (quizá hasta un 75 por 100). La crisis económica ha acentuado estas diferencias (hasta el doble), porque la recaudación en la CAPV ha caído menos que en el Estado, el cupo se ha reducido y la CAPV se ha beneficiado de casi la totalidad de los aumentos del IVA y los impuestos especiales. Además, en la CAPV no se ha aplicado la tarifa complementaria.
    EN:
    This paper studies the properties of the Foral System of the Basque Country and its Welfare implications. The Common and the Foral system are compared. It is shown that the taxes in the Basque Country are lower but the expenditure is higher. The Economic Agreement gives more per capita resources than the Common System (up to 75 per 100). The economic crisis has enlarged the differences (up to 100 per 100) because the fall in tax collection has been smaller than in the rest of Spain, the Quota has decreased and the Basque Country has kept almost all the increases in VAT and excises. Furthermore, the Basque Country has not applied any surcharge on the personal income tax.
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