El reto de la unión fiscal europea
Fecha: 2014
Papeles de Economía Española, N.º 141 (2014)
Sumario
[expand title= "Hacia una integración fiscal más eficiente: Enseñanzas para Europa de las prácticas de federalismo fiscal "]- ES:
Este artículo se dedica a discutir las posibles vías de consecución de una mayor integración fiscal. Para ello, se analiza el papel que desempeñan los gobiernos centrales, en el marco de una federación, como órganos encargados de dar forma a las políticas fiscales subnacionales. En particular, se examina la actuación de los gobiernos centrales en 10 federaciones (8 correspondientes a economías avanzadas y 2 a mercados emergentes) en relación con tres aspectos cruciales: el establecimiento y la supervisión de objetivos fiscales subnacionales, la utilización de políticas fiscales en el ciclo completo y la financiación de los déficits subnacionales. Y, a partir de este estudio, se extraen lecciones para la integración fiscal europea. Es crucial que los responsables políticos aprovechen las oportunidades existentes para desarrollar instrumentos de política paneuropeos y que, mientras tanto, se aseguren de que las políticas de menor alcance sean coherentes con este objetivo.
EN:
This article seeks to inform the debate by looking at the role that the central government plays in shaping subnational fiscal policy in federations. In particular, this article looks at the role of central governments in 10 federations (8 advanced economies and 2 emerging markets) respect to three defining points: the setting and monitoring of subnational fiscal targets, the use of fiscal policies over the cycle, and the financing of subnational deficits. And, from this study, it then attempts to draw lessons for European fiscal integration. It will be crucial for decision makers to seize opportunities for the development of pan-European policy instruments, and in the meantime, to ensure that narrower policy decisions remain consistent with this goal.
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- ES:
Los modelos de unión fiscal incorporan equilibrios entre mecanismos de compartición de riesgos y, para que sea políticamente aceptable, también reglas e instituciones orientadas a reducir dichos riesgos. Un exceso de hincapié en la atenuación de riesgos sin suficiente compartición, o viceversa, hace al sistema inestable. El modelo de unión fiscal elegido al lanzar la Unión Económica y Monetaria era coherente con una serie de supuestos sobre la capacidad de las políticas monetarias y del sector financiero para mitigar los shocks. Varias de esas premisas resultaron demasiado optimistas, en particular, a raíz de la crisis. Las reformas introducidas en el sistema han avanzado significativamente tanto en la atenuación como en el reparto de riesgos, pero más en la primera. La integración deberá avanzar todavía, en ambas direcciones, pero con mayor peso en la compartición, para conseguir un equilibrio estable. Una combinación de varias propuestas relativas a una mayor capacidad estabilizadora dentro o fuera del presupuesto de la Unión, la emisión conjunta de deuda y mayor coordinación permitirían alcanzar tal equilibrio.
EN:
Fiscal union models strike adequate equilibria between risk sharing and, to make these politically feasible, rules and institutions to mitigate risks to an acceptable level. Too much weight on mitigation without sufficient burden sharing, or vice versa, make the system unstable. The model of fiscal union at the initial stages of the Economic and Monetary Union was consistent with a series of assumptions about the capacity of monetary and fiscal policies and the financial sector to mitigate shocks. Several of those premises proved overoptimistic, particularly with the crisis. Reforms introduced thereafter have made significant progress on both mitigation and risk sharing but especially on the former. Integration will have to go further, again on both directions, but with a higher weight on risk sharing, so as to reach a stable equilibrium. A combination of several existing proposals concerning a stabilizing capacity, within or outside the EU budget, and joint debt issuance, together with stronger coordination, would make such equilibrium feasible.
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- ES:
En este trabajo se analiza el presupuesto de la actual Unión Europea (UE-27) teniendo presentes los objetivos y funciones propias de la hacienda federal de una unión fiscal avanzada. En el análisis se presta especial atención a las fuentes de ingresos, la composición del gasto y los flujos fiscales transfronterizos motivados por el juego de gastos e ingresos comunitarios. A partir del análisis anterior, discutimos los fundamentos e instrumentos de una reforma de los ingresos con mayor o menor grado de ambición, la mutualización de la deuda pública y otras opciones en la financiación del endeudamiento de los Estados miembros.
EN:
This paper analyzes the budget of the current European Union (EU-27) taking into account the aims and functions specific to federal public finance frameworks. The analysis pays particular attention to revenues sources, public expenditure level and composition, and cross-national fiscal flows boosted by the play of EU public expenditures and revenues. Afterward, we discuss the foundations and tools for reforming the revenue system from different standpoints regarding the degree of ambition. Finally, debt mutualization and public indebtedness by Member States are examined.
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- ES:
Como respuesta a la crisis de deuda soberana en la zona del euro, se ha efectuado una reforma profunda de la gobernanza fiscal en la Unión Europea. Esta reforma incorpora un reforzamiento del brazo preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, con el establecimiento de un límite al gasto público y la introducción de una mayor coordinación en los procesos presupuestarios de los países. En el brazo correctivo, se concede una mayor relevancia al criterio de la deuda y se refuerza el sistema de sanciones. Asimismo, se obliga a la reforma de los marcos fiscales nacionales y a la creación de autoridades fiscales independientes, que deben llevar a cabo evaluaciones públicas en relación con la implementación de las reglas presupuestarias nacionales. En su conjunto, la reforma se hace eco de la literatura económica más reciente que enfatiza que es el diseño y no solo la mera existencia de las reglas fiscales lo que condiciona su efectividad. Sin embargo, el nuevo marco de gobernanza es ahora más complejo y el margen de discrecionalidad en su aplicación sigue siendo elevado. Su efectividad dependerá, por tanto, de que esta aplicación sea estricta.
EN:
In response to the euro area sovereign debt crisis, there has been a deep reform of fiscal governance in the European Union. This reform includes a strengthening of the corrective arm of the Stability and Growth Pact, with the setting of a ceiling on public spending and the introduction of greater coordination in countries budgetary processes. In the corrective arm, greater significance is accorded to the debt criterion and the sanctions system has been reinforced. Members are obliged to reform national fiscal frameworks and set up independent fiscal authorities, which must conduct public assessments regarding the implementation of national budgetary rules. Overall, the reform echoes the latest economic literature, which stresses that it is the design and not only the mere existence of fiscal rules that has a bearing on their effectiveness. However, the new framework of governance is now more complex and the room for discretionality in its application remains ample. Its effectiveness will thus depend on such application being strict.
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- ES:
La competencia fiscal, especialmente en lo relacionado con el impuesto sobre sociedades, es un tema muy debatido en la Unión Europea. Desde los trabajos seminales de Zodrow y Mieszkowski (1986) y Wilson (1986) se ha desarrollado una numerosa literatura teórica y empírica sobre este tema. La idea básica inicial era que el capital se mueve desde los países con mayores tipos impositivos a las empresas hacia los países con menores tipos, limitando la capacidad de los gobiernos para gravar el capital y reduciendo sus ingresos fiscales. Investigaciones posteriores amplían el modelo básico incorporando aspectos relevantes que reflejan mejor la realidad. Estos estudios han llegado a conclusiones que o bien son completamente diferentes o bien añaden importantes precisiones a los resultados previos. La cuestión principal de estas nuevas conclusiones es que la competencia fiscal no tiene por qué ser tan perjudicial como se había descrito. En el artículo revisamos la literatura teórica existente sobre la competencia fiscal y tratamos de identificar qué lecciones se pueden aprender para su uso por los responsables políticos de la UE.
EN:
Tax policy, especially corporate taxation is a hotly debated issue in European Union. Starting with the seminal works of Zodrow and Mieszkowski (1986) and Wilson (1986) a substantial theoretical and empirical literature has developed. The basic idea of the early literature was that internationally mobile capital moves from countries with higher rates of corporate taxation to lower rate countries. This limits the ability of the governments to tax capital and tend to reduce the tax revenue. Subsequent research has extended the basic model by incorporating several important qualifications to better reflect the real world. These studies have reached conclusions which are either starkly different from the early literature or have added important qualification to those. The principle theme of these new conclusions is that tax competition need not be as harmful as portrayed earlier. In the article we survey the extant theoretical literature on tax competition and try to understand what lessons EU policy makers can learn from it.
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- ES:
El objetivo principal que ha primado en la fiscalidad de la UE ha sido asegurar el funcionamiento correcto del mercado único. En la actualidad existe un cierto consenso académico sobre la necesidad de llevar a cabo una reforma profunda del IVA, que implique eliminar exenciones y tratamientos especiales. Asimismo, parece oportuno reformar la imposición de los productos energéticos, introduciendo un doble objetivo de eficiencia energética y de mejora medioambiental. En cambio, existen más dudas sobre las consecuencias de gravar las transacciones financieras, así como sobre las implicaciones de crear una base común consolidada en el impuesto sobre sociedades. El requisito de la unanimidad ha supuesto un importante obstáculo en el proceso armonizador, por lo que habrá que ver qué implicaciones puede tener la utilización del mecanismo de cooperación reforzada.
EN:
As far as the EU taxation is concerned, ensuring the proper functioning of the single market has been the main goal. There is now some consensus in the literature on the need to conduct an overhauled reform of the VAT, which involves removing exemptions and special treatments. It also seems appropriate to reform the taxation of energy products, with the aim to promote energy efficiency and consumption of more environmentally friendly products. However, there are more doubts about the consequences of taxing financial transactions, as well as the implications of creating a common consolidated corporate tax base. The requirement of unanimity has been a major obstacle in the process of harmonization, so we will have to see the consequences of implementing enhanced cooperation.
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- ES:
La zona del euro no es un Área Monetaria Óptima (AMO), no dispone de estabilizadores automáticos y por lo tanto necesita una unión fiscal para sobrevivir. El Tratado Intergubernamental de Estabilidad Fiscal de 2011 (FC) retrasa más que ayuda a la necesaria unión fiscal. La política de presupuesto equilibrado no funciona cuando los multiplicadores son mayores que 1 en la mayoría de los Estados miembros. Un Fondo de Redención de la Deuda será necesario para poder esperar, a largo plazo, un cambio en los tratados que cree progresivamente una necesaria unión fiscal. Todos estos problemas fueron anunciados repetidamente por economistas miembros del CEPR años antes de que la Unión Monetaria fuese creada.
EN:
The Euro Area is not an Optimum Currency Area (OCA), it does not have automatic stabilizers and needs a Fiscal Union to be able survive. The Intergovernmental Treaty or Fiscal Compact (2011) is more of the same and does not help a necessary Fiscal Union. A balanced budget´s policy cannot work when fiscal multipliers are higher than 1, making it difficult or impossible for member states to pay back their large debts. A Euro Area Redemption Fund will be necessary, while waiting for a long-term change of the Treaties to create progressively Fiscal Union, which will eventually need a Political Union. All these problems were already warned several times in the late eighties and early nineties by CEPR economists.
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- ES:
Trilema (también llamado «trinidad imposible »): elección entre tres opciones favorables, siendo solo dos posibles simultáneamente. El euro nació como resultado de la elección política dentro del «trilema macroeconómico »: no es posible mantener monedas diferentes —gestionadas por políticas nacionales independientes— si la libertad de movimientos de capital es un imperativo y los tipos de cambio entre esas monedas deben ser fijos. El ambiente panglossiano en el que los padres fundadores diseñaron el euro escondió la existencia de otros dos trilemas, que la crisis de deuda soberana habría de hacer patentes a partir de 2010: el «trilema financiero», que señala la inconsistencia de las políticas financieras nacionales (regulación y supervisión financieras) con la integración y la estabilidad financieras en la eurozona, y el «trilema político», que recuerda la imposibilidad de mantener políticas impositivas y presupuestarias puramente nacionales si una unión monetaria y bancaria genuina debe tener legitimidad democrática. Los políticos europeos reconocieron las implicaciones del trilema financiero solo después de junio de 2012. El consenso sobre la forma específica de abordar el trilema político está todavía forjándose.
EN:
Trilemma (aka «imposible trinity»): choice among three favourable options, only two are possible at the same time. The euro was born as the outcome of the well-known «macroeconomic trilemma»: different currencies —managed by independent national policy-makers— are inconsistent with free capital mobility and fixed exchange rates among those currencies. The panglossian environment in which the founding fathers designed the euro hid two other trilemmas that the sovereign debt crisis would unavoidably bring into the open in 2010: the «financial trilemma», which makes national financial policies (financial regulation and supervision) inconsistent with euroarea wide financial integration and financial stability, and the «political trilemma», which makes national fiscal policies inconsistent with the requirements of democratic legitimacy in a well-functioning banking union. European politicians acknowledged the implications of the financial trilemma only after June 2012. Consensus on the concrete way to deal with the political trilemma is still in the making.
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- ES:
La Gran Recesión ha puesto de relieve las serias deficiencias existentes en el diseño de la unión monetaria. Un área monetaria necesita instituciones monetarias, pero también instituciones fiscales comunes. La práctica inexistencia de las mismas en la zona del euro ha agravado los efectos de la crisis y ha contribuido de manera poderosa a la contaminación entre la crisis de las deudas soberanas y la crisis del euro. La unión monetaria debe ir acompañada de la unión fiscal y esta de la unión política. De hecho, en los últimos cuatro años se ha producido una muy importante transferencia de poder político desde los Estados miembros hacia instituciones de la Unión Europea. Sin embargo, esta transferencia se ha depositado hasta ahora en instancias intergubernamentales. La vía intergubernamental es tal vez inevitable en el corto plazo, pero presenta limitaciones muy graves. Por ello, la cuestión esencial es si esta tendencia tiene un carácter transitorio, mientras se avanza hacia la creación de un auténtico gobierno democrático de la zona del euro, o bien se pretende darle un carácter permanente.
EN:
The Great Recession has revealed important failures in the design of the monetary union. A monetary area needs monetary institutions as well as common fiscal institutions. Their virtual absence in the Eurozone has exacerbated the economic crisis effects and has hugely contributed to the contamination between the sovereign debt crisis and euro crisis. Monetary union must be accompanied by fiscal union and this one by political union. In fact, in the last four years, there has been an important transfer of political power from EU member states to EU institutions. However, this transfer has been delivered to intergovernmental bodies so far. The intergovernmental way is perhaps unavoidable in the short term, but has serious limitations. The basic question is, therefore, if this trend has a transitory nature, while we make progress towards the creation of a genuine democratic government in the Eurozone, or if it is intended to make it permanent.
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