Capítulo VIII. Evaluación de políticas públicas: una tarea urgente e imprescindible
Fecha: mayo 2019
Jorge Onrubia-Fernández, Antonio Jesús Sánchez-Fuentes
El sector público español: reformas pendientes
La Gran Recesión vivida en las economías occidentales ha provocado problemas de sostenibilidad muy serios para las finanzas públicas de los países de la Unión Europea (UE), especialmente en los denominados "países periféricos". Aunque con diferente intensidad según los países, las políticas de consolidación fiscal dieron lugar a recortes importantes en los programas de gasto y aumentos en los impuestos y precios públicos. En España, la gran mayoría de las políticas de gasto público se han visto afectadas, en el ámbito de todas las administraciones públicas.
Un rasgo característico de estos procesos de consolidación fiscal es la urgencia con la que se afrontan los ajustes presupuestarios. Por regla general, estos dan lugar a reestructuraciones de los programas de gasto consistentes en meras reducciones lineales de los créditos inicialmente aprobados. La dificultad y los costes políticos que supone la modificación de normas legales que reconocen derechos individuales a percibir prestaciones con cuantías prefijadas provocan un desplazamiento importante de los recortes hacia programas en los que resulta más fácil alterar las condiciones de acceso o de prestación, aunque en muchos casos sean esenciales para el bienestar y el crecimiento económico. Así suele suceder con los programas de educación, sanidad o de servicios sociales, o con prestaciones cuyas cuantías individuales no son fijadas por Ley, como sucede con la mayoría de becas, ayudas a la investigación o compensaciones de gastos por dependencia. Quizás el caso paradigmático sea la inversión pública, tras la crisis, un 40% por debajo de la media de los últimos 23 años (un 2,2% del PIB, lejos de la media del 3,6%).
Esta forma de afrontar los ajustes presupuestarios no tiene en cuenta la mayor o menor eficiencia de los distintos programas, ni su efectividad en términos de impacto económico y social, lo que origina costes adicionales de bienestar, nada despreciables. Estos podrían al menos, mitigarse si las reducciones del gasto se adoptasen de forma selectiva, aunque para ello resulta imprescindible disponer de información de calidad proporcionada por la evaluación económica de los programas. De este modo, el uso de los resultados de la evaluación en el rediseño de los programas ofrecería una suerte de "doble dividendo social". En primer lugar, permitiendo reducir el gasto menos productivo en términos sociales, facilitando además la supresión de actividades cuya presenciaen el presupuesto se explica, fundamentalmente, por razones de cálculo político, sin argumentos claros de eficiencia o equidad. En segundo lugar, parte de los recursos liberados podrían desplazarse hacia otros programas o actividades socialmente más rentables. Como se argumenta desde la teoría económica en Onrubia y Sánchez-Fuentes (2017), una evaluación rigurosa de los diferentes programas de gasto constituye una herramienta valiosa para el diseño de "paquetes" de consolidación fiscal, ya que permitiría obtener y cuantificar potenciales ganancias de bienestar social, permanentes en el medio y largo plazo.
Las presiones del envejecimiento poblacional sobre políticas fundamentales para el Estado de bienestar, como las pensiones, la sanidad o la dependencia, a las que debemos añadir la imperiosa necesidad de afrontar una reforma integral de nuestro sistema educativo en todos sus niveles, además de la potenciación de una política eficaz en I+D+i, los acuciantes problemas climáticos y medioambientales, sin olvidar la exigencia de reforzar la seguridad y la defensa ante los nuevos escenarios de conflicto y de terrorismo internacional, constituyen grandes retos a afrontar por nuestro sector público en un horizonte nada lejano. Nos parece razonable pensar que, sin una profunda reforma racionalizadora del gasto público español, estos retos no podrán acometerse de forma satisfactoria, lo que indefectiblemente afectará, más pronto que tarde, a nuestro crecimiento económico y bienestar social.
Somos conscientes de que se trata de una tarea urgente, nada fácil de abordar dadas las carencias institucionales a las que se enfrenta la gestión pública en España, especialmente en materia de evaluación económica, sin olvidarnos de otras facetas mejorables como la presupuestación y el control del gasto 1. Pensamos que una reforma del calado que se requiere debería partir de un análisis riguroso de su situación actual, determinando cómo ha cambiado la estructura del gasto público en la última década, qué niveles de gobierno han sufrido mayores o menores ajustes, y en qué medida
estos han afectado a los objetivos perseguidos, además del impacto que han sufrido sus destinatarios. Se trata, en nuestra opinión, de llevar a cabo una revisión de nuestro gasto público esencial para poder valorar la sostenibilidad a medio y largo plazo de nuestro Estado de bienestar y poder fijar con rigor los recursos necesarios para su financiación. La comparación con los países de referencia de la UE, como se señala en Albi y Onrubia (2016), debería contribuir a orientar las posibles reformas del gasto público español.
Sin embargo, aunque necesarias, las reformas de los programas de gasto no son suficientes por sí mismas para que las mejoras de rentabilidad social del gasto público sean estables en el tiempo. Como se llama la atención en Albi y Onrubia (2018), si los cambios en las políticas de gasto no se acompañan de una necesaria modernización de la institución presupuestaria, incluido el sistema de control del gasto en todas sus facetas, resultará muy complicado, por no decir imposible, que las reformas sean exitosas. De todas ellas, creemos que la principal reforma a acometer, con urgencia, es la de la evaluación institucionalizada de las políticas y programas de gasto. Sin una evaluación económica adecuada no se puede conocer la eficiencia y el impacto económico y social del gasto público, lo que la convierte en una exigencia incuestionable para poder llevar a cabo cualquier reorientación del mismo dirigida a mejorar la efectividad de las respuestas del sector público a las necesidades sociales. Como ya se advertía en Albi y Onrubia (2016), la situación institucional de la evaluación en España es, sin paliativos, manifiestamente mejorable. Desde hace mucho tiempo, este diagnóstico es bastante generalizado entre los especialistas del tema.
El objetivo de este trabajo es poner de manifiesto las carencias de nuestro sistema de evaluación del gasto público para, a continuación, proponer un esbozo de reforma, en línea con las mejores prácticas internacionales. Para ello, el resto del capítulo queda organizado como sigue. Tras esta introducción, en la sección 2, revisamos el alcance que, a nuestro juicio, debe tener la evaluación desde una perspectiva eminentemente económica, con atención a los métodos y técnicas disponibles para llevarla a cabo. Seguidamente, en la sección 3 se revisan una serie de experiencias internacionales destacadas, de las cuales se pueden extraer, a nuestro juicio, enseñanzas muy relevantes para España, especialmente las de carácter institucional. Una vez situado el contexto internacional, la cuarta sección incluye una presentación del estado de la evaluación en España, en el cual se revisan las competencias reconocidas a la IGAE, en el ámbito de control interno y al Tribunal de Cuentas, en el ámbito del control externo. También dedicaremos un apartado a revisar el papel que desempeñó desde 2007 la recientemente suprimida Agencia Estatal de Evaluación (AEVAL), así como la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales, creada a finales de 2010. Finalmente, el capítulo concluye con una quinta sección en la que se esbozan las líneas principales que, a nuestro juicio, deberían orientar la reforma de la evaluación de políticas y programas públicos en España, con especial atención a las medidas necesarias para su institucionalización.
[1] Una visión de conjunto de las necesidades de reforma de la gestión pública en España puede verse en Albi y Onrubia (2018).