Capítulo III. Diseño institucional, descentralización y gestión tributaria
Fecha: mayo 2019
José M.ª Durán-Cabré, Alejandro Esteller-Moré
El sector público español: reformas pendientes
La globalización, las nuevas tecnologías y la digitalización están provocando cambios muy significativos en las economías actuales que, sin duda, inciden en los sistemas fiscales. Sin
embargo, las normas fiscales internacionales se basan en unos principios obsoletos, que fueron concebidos para una realidad económica muy diferente, en la cual, por ejemplo, las empresas contaban con una presencia física en los países donde operaban, presencia que da derecho a gravar, al menos, los beneficios allí obtenidos. Esta presencia ya no es necesaria, al funcionar las empresas a través de activos intangibles, que además son difíciles de valorar (Comisión Europea, 2017). Recientemente, The Economist publicaba un artículo titulado “Revisión fiscal para el siglo XXI” (Overhaul tax for the 21st century) 1, calificando los sistemas fiscales actuales como “imperdonablemente inútiles” (unforgivably cack-handed). Asimismo, en la actualidad resulta cuanto menos difícil garantizar el gravamen de la renta mundial en los impuestos sobre la renta, con independencia del lugar donde se genere de acuerdo con el principio de residencia, cuando cerca de un 8% de la riqueza financiera global de los hogares se encuentra en paraísos fiscales (Zucman, 2013), territorios que se estima que acogen el equivalente a un 10% del PIB mundial (Alstadsæter, Johannesenb y Zucman, 2018). Este entorno, de entrada, no muy optimista, plantea importantes retos a las administraciones tributarias, encargadas de facilitar el cumplimiento voluntario de los impuestos, pero de comprobar también que los pagos efectuados por los contribuyentes son acordes con lo que dicta la normativa.
Además de los problemas globales que afectan al conjunto de los países, la Administración tributaria española debe hacer frente a otro reto que todavía no está bien resuelto, como es el papel que deben jugar las comunidades autónomas (CC.AA.) en la aplicación de los impuestos. En efecto, en un país descentralizado como España, donde los gobiernos regionales representan en la actualidad en torno al 37% del total del gasto público, y donde en las últimas tres reformas del modelo de financiación autonómica el incremento de la responsabilidad fiscal ha sido un objetivo prioritario, parece razonable que en una futura reforma se plantee de manera directa un cambio en el modelo de Administración tributaria. Aunque en torno al 85% de los ingresos del modelo procedan de impuestos cedidos total o parcialmente a las CC.AA., una gran proporción de estos ingresos se generan de manera que los ciudadanos no son conscientes de qué nivel de gobierno es destinatario de esos impuestos y, por lo tanto, sin que los responsables políticos autónomos tengan que rendir cuentas por su uso final (Martínez Vázquez, 2013). Es posible que esto se deba a que los tributos que administran las CC.AA. de régimen común únicamente representan un 13% del total de sus ingresos derivados del sistema de financiación autonómica 2. No obstante, como veremos más adelante, esto sigue pasando en la actualidad, incluso en el IRPF, impuesto cedido en un 50% a las CC.AA. y con un considerable poder normativo.
Las CC.AA. han desarrollado sus propias administraciones tributarias, separadas de la agencia estatal, encargadas de gestionar los tradicionales tributos sobre la riqueza y el juego, además de los tributos propios autonómicos. Administraciones tributarias separadas impiden aprovechar las mejoras de eficiencia derivadas de economías de escala y de especialización que la literatura suele señalar, en especial en relación con las tecnologías de la información (Martínez Vázquez y Timofeev, 2005). Además, esta solución dificulta la compartición de información entre administraciones o, cuanto menos, esta no es automática, incluso cuando en teoría debería serlo, como sucede, por ejemplo, en los casos de aplicación errónea de los puntos de conexión establecidos en la normativa de cesión de los impuestos; supuesto en el que, según se demuestra en Durán-Cabré, Esteller Moré y Salvadori (2016), las comunidades han actuado de manera estratégica a la hora de cooperar.
Para ahondar en las ventajas de la descentralización, pero sin perjudicar los potenciales beneficios de una administración “centralizada”, defendemos la opción por la cual se ha optado en Canadá desde principios de siglo. Esto es, la creación de una Administración tributaria integrada, de la cual puedan formar parte todas las CC.AA. que lo consideren oportuno, también las forales, y el Gobierno central, todas ellas en igualdad de condiciones. Esta administración integrada implicaría una mejora no solo en términos de responsabilidad fiscal de las autonomías (y sin que la pierda el Gobierno central), sino también desde el punto de vista de la eficiencia, al permitir una reducción de los costes de administración y cumplimiento de los impuestos en comparación con la situación actual. Un mejor diseño institucional de la Administración tributaria beneficiaría directamente tanto al Gobierno central como a las CC.AA., así como al conjunto de contribuyentes, favoreciendo alcanzar un mayor cumplimiento fiscal.
Con la finalidad de analizar el rol de las administraciones tributarias en España, después de esta introducción, en la sección 2, se analiza el papel de las administraciones tributarias, en general, en la época de la digitalización, poniéndose de manifiesto los cambios normativos que pueden producirse, así como los retos y oportunidades que surgen. La sección 3 se centra en el estudio del caso español, destacándose la importancia del grado de autonomía tributaria en las CC.AA. comunes y el protagonismo que tienen en la actualidad en la administración de los impuestos, para, a continuación, indicar hacia dónde, en nuestra opinión, deben ir en una futura reforma. Esta sección concluye con unas breves referencias a las comunidades forales, cuya realidad no puede obviarse a la hora de plantear una reforma de la financiación. El capítulo acaba con unas conclusiones.
[1] The Economist, 9 de agosto de 2018.
[2] Resulta interesante destacar que en la encuesta del Instituto de Estudios Fiscales de 2015, por primera vez, se pregunta también por los impuestos de sucesiones y donaciones y de transmisiones patrimoniales. El porcentaje de contribuyentes que contestan correctamente a la pregunta es del 37%, mucho mayor que en los demás impuestos cedidos. No obstante, aún una mayoría, 47%, de personas cree que todo se paga al Estado.