Introducción editorial
La geopolítica de la transición energética
Fecha: junio 2022
Papeles de Energía, N.º 17 (junio 2022)
Cuando comenzamos a preparar este nuevo número de Papeles de Energía, a finales de 2021, no contábamos con que los terribles acontecimientos que hemos vivido en los últimos meses, esa injusta y contraria a todo el derecho invasión de Ucrania por parte de Rusia, fueran a poner tan de relevancia todos los temas que comentamos en el número. Y es que esta crisis energética que estamos viviendo, y la amenaza o necesidad de romper la dependencia del gas y petróleo rusos, ha vuelto a poner en primera línea de la agenda política el debate sobre la seguridad, la dependencia, o las implicaciones geopolíticas del suministro de energía.
De hecho, los acontecimientos recientes han hecho volver a un debate que ya parecía olvidado, o al que algunos daban poca importancia. De una conversación que se estaba iniciando acerca de las implicaciones geopolíticas de los nuevos modelos energéticos, y en la que apenas se hacía referencia a la evolución de esta geopolítica durante la transición hacia el nuevo modelo, hemos pasado a un énfasis absoluto en las consecuencias negativas de una transición compleja, más aún si estuviera mal gestionada. Vuelven a surgir llamamientos que ya parecían olvidados (para bien) a la independencia energética; pero también resurgen cuestiones que sí era necesario discutir con mayor profundidad, como la evolución de los precios energéticos durante la transición, los reequilibrios de poder mientras dejamos de utilizar combustibles fósiles, o incluso el papel de la energía nuclear.
Por supuesto, la inmediatez de la crisis energética actual no puede ni debe ocupar todo nuestro análisis. Sigue siendo necesario analizar las implicaciones geopolíticas del nuevo modelo energético. Pero también debemos dedicar la atención necesaria a la transición. Esto es lo que pretendemos en este nuevo número de Papeles de Energía, en el que se combinan análisis más coyunturales con otros más de largo plazo, y en el que también tratamos de aportar perspectivas de distinto orden geográfico: globales, europeas, y nacionales. Creemos que, si ya este número era de gran interés, se convierte en lectura obligada en estos momentos. Una lectura que, gracias a los esfuerzos de los autores, es además particularmente amena e informativa.
Comenzamos con un repaso del contexto y de la historia de la geopolítica de la energía y de los combustibles fósiles, algo particularmente útil en la situación actual. El artículo de Isidoro Tapia analiza la evolución del mercado del petróleo y sus consecuencias geopolíticas desde la primera mitad del s. XX., desde las concesiones a empresas extranjeras en Oriente Medio a la crisis de 1973, pasando por la nacionalización de muchas empresas petroleras o los conflictos armados y políticos en la zona. Tapia nos cuenta cómo las distintas escaramuzas y conflictos van escalando, en parte por los cambios de estrategia en los países occidentales y la situación de guerra fría, hasta que culminan en la guerra del Yom Kippur y primera crisis del petróleo de 1973.
Es particularmente interesante comprobar cómo hay muchos paralelismos entre la situación que se vivió entonces y la que se vive ahora en Europa. La crisis del 73 resultó en la creación de la Agencia Internacional de la Energía para mantener reservas estratégicas y en un impulso para mejorar la eficiencia energética y el desarrollo de energías alternativas. También, en España, se estableció un subsidio a la gasolina, igual que en la actualidad.
Tapia también subraya cómo la etapa actual del mercado del petróleo es de una gran volatilidad en los precios, control por parte de la OPEC, y hasta 2010, una agenda exterior estadounidense muy marcada por las necesidades energéticas. Esto último sin embargo cambia con la aparición del fracking, lo que explica entre otras razones la distinta respuesta de EE. UU. frente a la crisis en Ucrania.
El autor también prevé una importante volatilidad en los mercados de gas, debido a una evolución hacia el gas licuado (GNL) y el comercio en mercados spot o hubs, a la que se suma la dificultad de construir infraestructuras por la reducción prevista del sector a 2050. Finalmente, también apunta los efectos de la transición hacia una mayor participación de la electricidad y el hidrógeno: Tapia señala que iremos seguramente hacia mercados más nacionales; con una mayor importancia de las tecnologías que de los combustibles, lo que llevará aparejado otros cuellos de botella y riesgos de suministro distintos; con mayores riesgos de red y menos riesgo de embargos; con precios más altos, pero menos volátiles; y con mayor importancia de las redes. El autor termina su revisión reflexionando acerca de los efectos de la transición, algo que tratan en más detalle los demás artículos de este número.
El segundo artículo, de Jason Bordoff, de la Universidad de Columbia, y de Meghan O’Sullivan, de la Harvard Kennedy School, plantea el marco general de la nueva geopolítica de la energía. Y comienza recordándonos que la transición energética no necesariamente implicará una mejora en la geopolítica energética. Supondrá una transformación sustancial, compleja, y que puede derivar en nuevas formas de confrontación. Los autores, en este artículo publicado en diciembre de 2021, ya advertían de que los políticos, si quieren que la transición no descarrile, deberían prestar atención a los riesgos de corto plazo (como los que estamos viviendo con la invasión de Ucrania), y en los que se mezclan la vieja y la nueva geopolítica energética.
Bordoff y O’Sullivan lanzan algunos mensajes quizá no evidentes para algunos: que incluso en un escenario de neutralidad climática puede seguir habiendo fósiles (en función de la disponibilidad de las tecnologías de captura y almacenamiento o uso de CO2); que los países productores de fósiles se pueden beneficiar enormemente de la volatilidad de precios asociada a la transición; y que la reducción de la demanda de fósiles concentrará aún más su producción en algunos países, dándoles una influencia geopolítica aún mayor.
En cuanto a los ganadores geopolíticos de la transición a largo plazo: serán aquellos países innovadores, capaces de fijar estándares tecnológicos, y con acceso a financiación competitiva; también aquellos con control de los recursos de minerales críticos; los que sean competitivos en la fabricación de las nuevas tecnologías; o los productores y exportadores de combustibles bajos en carbono (como el hidrógeno o el amoniaco). España, por ejemplo (y Europa, en gran medida) solo cumple con el último de estos requisitos. China, en cambio, se encuentra muy bien posicionada. Por otro lado, uno de los perdedores será la globalización: el mayor nivel de electrificación necesario para la transición, así como la competencia y la protección frente a importaciones tecnológicas, llevará a mercados energéticos más locales. La cooperación energética y climática puede llevar a nuevas alianzas o a reconfigurar las existentes. Pero la brecha entre países desarrollados y en desarrollo puede ampliarse y las tensiones entre ellos aumentar si no se establece un marco de colaboración tecnológica y financiera.
Finalmente, para protegernos de los riesgos y asegurar la viabilidad de la transición, los autores recomiendan reforzar las políticas de seguridad (no independencia) energética, ser flexibles en cuanto a las fuentes energéticas aceptables durante la transición, y prestar atención especial a los efectos distributivos de la transición.
A continuación, Amy Myers Jaffe, profesora de la Universidad Tufts, reflexiona sobre el papel que pueden jugar las compañías petroleras nacionales (NOC) en el proceso de transición energética. La autora no comparte la afirmación de Bordoff y O’Sullivan en el artículo anterior acerca del efecto de la transición en los países productores de petróleo y gas, ya que esto no tiene en cuenta las políticas de reducción de demanda (particularmente intensas en estos días) que se están implantando en muchos países ni la posibilidad de que los precios del petróleo se mantengan elevados a medio plazo. Pero sí está de acuerdo en la importancia que pueden tener estos países en la transición, ya que tendrán que conjugar por una parte la resistencia a la misma para asegurar la venta de sus productos, con la necesidad de ir preparando a sus empresas y a sus economías para un mundo descarbonizado a largo plazo.
Así, estos países tendrán que responder preguntas complicadas, como si deben ser las NOC las que lideren el proceso de transición energética; o si debe haber regulación gubernamental más específica; o si conviene reducir las emisiones en otros sectores para “salvar” a estas industrias… La respuesta a estas preguntas determinará, en gran medida, la transición a nivel global. Jaffe ilustra alguna de estas potenciales respuestas con tres casos de estudio: la industrialización verde de la India como instrumento para crear empleo, con una NOC que está invirtiendo en renovables e I+D en competencia con otras empresas privadas; la estrategia ambiciosa de descarbonización en Canadá, que pretende llegar a la neutralidad climática, pero sin comprometer sus exportaciones de petróleo; o la apuesta de Arabia Saudí por reducir la intensidad de carbono de su industria fósil.
La profesora Jaffe advierte que hay una gran asimetría en el nivel de preparación de las distintas NOC ante la transición energética, con las empresas de Venezuela, Irak y Nigeria mostrando los mayores riesgos frente a la transición. Y concluye que es fundamental involucrar a las NOC en la agenda climática internacional, estudiando mejor el papel que jueden jugar en este contexto y diseñando los marcos regulatorios necesarios para asegurar su contribución positiva. Jaffe ve un papel relevante de las NOC en el desarrollo de las tecnologías de captura y secuestro de carbono, en la inversión para reducir la intensidad de carbono de la industria fósil, y en la participación en marcos internacionales de I+D en tecnologías energéticas limpias. Esto último, además, puede contribuir a generar las capacidades tecnológicas y humanas necesarias para la transición.
Poniendo el foco más en Europa, Simone Tagliapietra, sénior fellow del think-tank europeo Bruegel y profesor en la Universidad Católica de Milán, reflexiona sobre la geopolítica energética de la región en dos horizontes: el corto plazo y el largo plazo. El horizonte de corto plazo está dominado por la invasión rusa de Ucrania, y sus consecuencias sobre el consumo europeo de combustibles rusos. El horizonte de largo plazo analiza, en cambio, las implicaciones del escenario de descarbonización europeo sobre los suministradores de combustibles fósiles, sobre la dependencia europea de materiales críticos, o sobre las relaciones comerciales.
Respecto a la primera cuestión, Tagliapietra considera que Europa podría reducir, en gran medida, su dependencia de las fuentes energéticas rusas. Para el carbón es relativamente sencillo; para el petróleo también es factible (aunque con matices, apuntados en el artículo de Merino y Peral que se presenta en último lugar). Abandonar el gas ruso es más complejo, y a corto plazo lo viable puede ser reducir en un 50 % su utilización. Ahora bien, estas actuaciones dependen de posibles cuellos de botella en términos de infraestructura y de consideraciones políticas que será necesario tener en cuenta. En primer lugar, los mercados energéticos globales cuentan con márgenes muy estrechos de aumento de producción; en segundo lugar, la capacidad de importación europea, sobre todo de gas, ya se encuentra cercana al límite de capacidad, y muchas refinerías de petróleo se han optimizado para utilizar petróleo ruso; en tercer lugar, las infraestructuras europeas para mover combustibles dentro de la región se diseñaron para mover gas o petróleo de este a oeste, y no al revés. Las consideraciones políticas incluyen la gestión de las relaciones con los principales productores de petróleo, así como la solidaridad intraeuropea. Todos estos problemas requieren un enfoque coordinado y que combine actuaciones en todos estos ámbitos, incluida una reducción significativa de la demanda de petróleo y sobre todo gas, algo que contrasta significativamente con las actuaciones de algunos Estados miembros que, a través de la reducción de impuestos, puede resultar en un aumento de la demanda. En cualquier caso, el autor advierte de que Europa pasará seguramente un período breve, pero doloroso, hasta que los mercados energéticos se reajusten.
Una forma de reducir las consecuencias negativas del ajuste, así como la dependencia de Rusia, sería intensificar la transición hacia la descarbonización. Pero esto también presenta numerosos retos geopolíticos. El primero es la repercusión en los países productores de combustibles fósiles vecinos de Europa: no solo en términos de reducción de importaciones de fósiles, sino también de la consiguiente reducción de inversiones en este sector, y de un posible aumento en las importaciones de electricidad o hidrógeno verde. El segundo es el impacto en los mercados energéticos globales, que verán cómo los precios de los fósiles disminuyen, y con ello las rentas de los países productores. El tercero son las consecuencias para la seguridad energética europea, que se verá desplazada de los fósiles a los minerales críticos para producir las nuevas tecnologías (y supondrá un aumento de la dependencia de China). Finalmente, la transformación también afectará al comercio internacional a través del ajuste en frontera al carbono, una medida que presenta dificultades técnicas y también de aceptabilidad por parte de los socios comerciales. Para responder a todos estos retos, Tagliapietra defiende la necesidad de preparar una estrategia de política exterior que además promueva el liderazgo global europeo en la transición ecológica.
Aterrizando cada vez más en la esfera nacional, Gonzalo Escribano y Lara Lázaro-Touza, del Real Instituto Elcano, centran su atención en el Mediterráneo y América Latina. Mediante seis historias exploran tres aspectos de la interacción entre geopolítica y energías renovables en estas regiones. Dos regiones muy distintas en cuanto a sus contextos y proyecciones geopolíticas, pero con lecciones de interés que ofrecer y con una importante conexión con España. Los autores reflexionan sobre los flujos transfronterizos de electricidad asociada a grandes presas en el Nilo y en el Paraná; sobre los flujos de electricidad renovable en California o a través del Mediterráneo; o sobre el papel de hidrógeno verde en Chile y Marruecos.
Aunque, como bien señalan, estos estudios de caso son difícilmente generalizables, sí ayudan a identificar impulsores para la cooperación geopolítica como la magnitud y cercanía de los recursos renovables, la sostenibilidad, o la convergencia de las políticas energéticas y climáticas; o barreras como los fallos de gobernanza, la dependencia de sendas geopolíticas fósiles, o la distancia. La gran pregunta es si, en función del balance de impulsores y barreras, el desarrollo renovable podrá impulsar un marco geopolítico más cooperativo y con mejor gobernanza, o si por el contrario, implicará nuevas vulnerabilidades y más conflictos.
En principio, las barreras parecen mayores en el Mediterráneo que en América Latina. Pero la acción de la Unión Europea crea un imperativo más intenso para el desarrollo renovable, aunque también hace aparecer una brecha de gobernanza y una falla geoeconómica que puede dificultar la cooperación y los intercambios. La clave, pues, reside en mitigar en la medida de lo posible los fallos de gobernanza, si se quiere lograr esta combinación deseable de descarbonización y de mejora geopolítica.
Finalmente, contamos también con un análisis muy actual sobre la situación del mercado de los destilados de petróleo ante la crisis de Ucrania. Antonio Merino y José Alfredo Peral, de Repsol, advierten de que la escasez de los derivados del petróleo, como la gasolina y el diesel, es un problema global y no solo europeo. Los autores describen la dependencia europea del petróleo ruso, haciendo énfasis en particular en el mercado del diesel (en el que Rusia supone un 50 % de las importaciones europeas), y en las restricciones que puede suponer la sustitución del petróleo ruso desde el punto de vista del refino. También llaman la atención sobre las bajas reservas de estos productos en el mercado, que aumentan el riesgo de falta de suministro, también en queroseno para aviación. Merino y Peral concluyen que, a corto plazo, es imprescindible reducir el consumo de derivados del petróleo o aumentar su producción, algo que deberá esperar hasta 2023.